Vom Sturm gebeutelt

Humanitäre Hilfe wird von den Prinzipien der Menschlichkeit, Neutralität, Unabhängigkeit und Unparteilichkeit geleitet. Sie ist einzig darauf gerichtet, Menschen in Not, die durch Naturkatastrophen, Epidemien oder Gewaltkonflikte verursacht sein kann, schnell und wirksam zu helfen – unabhängig von politischer, ethnischer, religiöser oder sonstiger Zugehörigkeit. Zugleich ist die humanitäre Hilfe aber ein Handlungsfeld in den internationalen Beziehungen, auf dem verschiedene Akteure mitwirken. Und sie ist ein Instrument im politischen Werkzeugkasten der internationalen Krisenbewältigung.

Der weltweite Bedarf an humanitärer Hilfe wächst seit Jahren. 2014 hat er mit 13 Milliarden Euro einen neuen Rekordwert erreicht. Die Kriege in Syrien, im Irak, im Südsudan, in Gaza, in der Ukraine und in der Zentralafrikanischen Republik haben Millionen Menschen in die Flucht getrieben; sie sind auf humanitäre Hilfe angewiesen. Zwar sind 2014 die großen Naturkatastrophen ausgeblieben, aber die Folgen des verheerenden Wirbelsturms Haiyan auf den Philippinen vom November 2013 wirken noch nach. Hinzu kam die Ebola-Epidemie in Westafrika. Prognosen gehen davon aus, dass der Bedarf an humanitärer Hilfe weiter steigen wird – nicht nur wegen anhaltender oder neuer Gewaltkonflikte, sondern auch weil wetterbedingte Naturkatastrophen aufgrund des Klimawandels an Zahl und Heftigkeit zunehmen werden.

Dem Bedarf stehen begrenzte Finanzmittel gegenüber. Der größte Teil stammt von Regierungen und UN-Organisationen, der Rest von privaten Spendern, nichtstaatlichen Organisationen (NGO) und Stiftungen. Eine lückenlose Erfassung der Finanzströme ist bis heute nicht möglich, obwohl die Vereinten Nationen (UN) das anstreben. In der Vergangenheit haben eine Handvoll überwiegend westlicher Regierungen die humanitäre Hilfe großenteils finanziert; noch immer  bringen sie zwei Drittel des Geldes auf. Aber die „großen Sieben“ (USA, EU, Großbritannien, Deutschland, Schweden, Japan und Kanada) bekommen zunehmend Konkurrenz aus der Türkei, Saudi-Arabien, China, Brasilien oder Indien. Aus den Golfstaaten kommen mehr und mehr große Spenden für einzelne Krisengebiete.

Die Lücke zwischen dem Bedarf und der tatsächlich geleisteten Hilfe fällt je nach humanitärer Notlage sehr unterschiedlich aus. Manche werden aufgrund geringer Medienaufmerksamkeit vernachlässigt – man spricht dann von „vergessenen Krisen“. Anders als noch vor 30 oder 40 Jahren übt die Berichterstattung über Krisen und Katastrophen heute starken Einfluss auf das Spendenaufkommen und das Verhalten der Geberstaaten und Hilfsorganisationen aus. Auch geopolitische Interessen tragen dazu bei, dass die Mittel ungleich verteilt werden. Und für vorbeugende Ursachenbekämpfung wird trotz anderslautender Bekenntnisse immer noch zu wenig Geld bereitgestellt.

Die humanitäre Hilfe hat im Konzert der Entwicklungszusammenarbeit an Gewicht gewonnen. Die Mittel des Auswärtigen Amtes für Nothilfe, die zur Öffentlichen Entwicklungshilfe (ODA) gerechnet werden, sind von 2007 bis 2014 von 360 Millionen Euro auf 1,1 Milliarden Euro gewachsen. Seit 1998 gibt es einen eigenen Bundestagsausschuss für Menschenrechte und Humanitäre Hilfe. Viele NGOs wie Misereor und Brot für die Welt, terre des hommes und Handicap International, die zuvor ausschließlich in der Entwicklungszusammenarbeit tätig waren, haben ihr Mandat auf humanitäre Hilfe ausgeweitet.

Zu den Menschen gebracht wird internationale Nothilfe zum einen von großen UN-Organisationen wie dem Flüchtlingshilfswerk UNHCR, dem Kinderhilfswerk UNICEF und dem Welternährungsprogramm WFP. Zum anderen tun das NGOs, teilweise mit eigenen Spendenmitteln oder als Auftragnehmer der UN-Organisationen. Ihre Zahl ist seit den 1980er Jahren rasant gewachsen und inzwischen unüberschaubar. In Somalia waren 1992 nur wenige Hilfsorganisationen vor Ort, nach dem Erdbeben in Haiti 2010 sollen es rund 900 gewesen sein.

Das kann als Ausdruck einer wachsenden Hilfsbereitschaft gesehen werden, schafft aber auch Probleme. Hilfsorganisationen konkurrieren um Spenden und staatliche Zuwendungen; der Kampf um Sichtbarkeit in den Medien steht im Widerspruch zu einem Arbeitsansatz, der auf lokale Organisationen baut. Großkatastrophen veranlassen Medien, NGOs und Prominente zu Benefizveranstaltungen, die zwar viele Spenden sammeln, aber auch platte Klischees über omnipotente Helfer und hilflose Opfer pflegen. Das geht bis hin zu blindem, zum Teil kontraproduktivem Aktionismus nach dem Motto „Hauptsache, es wird geholfen“.

Die Zusammenarbeit wird durch die wachsende Zahl der Beteiligten erschwert. Nicht alle Nothelfer sind bereit, mit anderen zu kooperieren und die koordinierende Rolle der UN bei großen Katastrophen zu respektieren. Darüber hinaus fragt eine kritische Öffentlichkeit nach der Effizienz humanitärer Hilfsaktionen und schaut argwöhnisch auf die Konkurrenz zwischen den NGOs. Staatliche Geber, private Spender und die Hilfeempfänger verlangen Rechenschaft über den sinnvollen Einsatz der Hilfsgelder.

Die humanitäre Hilfe steht zudem unter einem wachsenden Erwartungsdruck. Sie soll schnell, wirksam und reibungslos Hilfe zum Überleben leisten, unparteiisch, neutral und nachhaltig sein und sich allein an den Bedürfnissen der betroffenen Menschen orientieren. Sie soll aber auch die Ursachen für Notlagen nicht ignorieren: Statt nur auf Katastrophen zu reagieren, soll sie mehr für Vorbeugung tun.

Die Anforderungen an Qualität und Professionalität haben in den vergangenen Jahrzehnten eine Fülle von Initiativen und Netzwerken hervorgebracht. Noch unter UN-Generalsekretär Kofi Annan wurden große Reformprojekte im UN-System der humanitären Hilfe eingeleitet. Die Finanzierung der Hilfen und die Arbeitsteilung unter den Akteuren haben sich damit verbessert. Aber in akuten Krisen wie Syrien oder Südsudan werden auch die Defizite deutlich – wenn es nämlich nicht gelingt, die Hilfe zu den Not leidenden Menschen zu bringen.

NGOs und UN-Organisationen haben ihre Arbeit mit den gemeinsamen Standards des Sphere Project kontinuierlich verbessert. Auch Geberregierungen haben sich auf Richtlinien verpflichtet wie die „Good Humanitarian Donorship“-Initiative (GHD) oder den Europäischen Konsens über die humanitäre Hilfe. Hier klaffen Anspruch und Wirklichkeit noch auseinander. Im Zweifelsfall werden die dort formulierten Ideale auf dem Altar einer interessengeleiteten Politik geopfert.

Humanitäre NGOs stehen darüber hinaus vor der Frage, ob sie ihr Aufgabenspektrum erweitern und Friedensaufbau, Menschenrechte und politische Transformation in ihren Zielkatalog aufnehmen. Einige, darunter Care, Oxfam und WorldVision, die zunächst nur humanitäre Projekte gefördert hatten, entschlossen sich später, in Krisenregionen auch den politischen Wiederaufbau zu unterstützen. Wie trennscharf die Abgrenzung zwischen humanitärer Hilfe und Entwicklungszusammenarbeit, Menschenrechtsschutz, Krisenprävention und Konfliktlösung ist, ist umstritten; in der Praxis ist sie kaum einzuhalten. Unbestritten ist, dass Nothilfe, Wiederaufbau und Entwicklungsarbeit besser verknüpft werden sollten, und das ist auch erklärtes Ziel vieler NGOs.###Seite2###

Die Vermischung humanitärer und anderer Projekte weicht allerdings die humanitären Prinzipien auf. Organisationen, die sowohl humanitäre als auch entwicklungs-, friedens- und menschenrechtspolitische Arbeit leisten, nehmen zwangsläufig Partei. In Kriegen und Konflikten gefährden sie damit, so die Kritik, ihre Wahrnehmung als unabhängige und unparteiische Nothelfer.

Zudem hat sich der Charakter der Kriege verändert. Anders als klassische zwischenstaatliche Kriege sind die sogenannten „neuen Kriege“ eher innerstaatliche Konflikte, also Bürgerkriege oder Aufstände. Sie spielen sich zumeist in schwachen, zerfallenden oder gescheiterten Staaten ab. Sie können ihr Gewaltmonopol nicht sichern, und Gewalt von Rebellengruppen, Warlords oder kriminellen Banden ist an der Tagesordnung. Hier greift das humanitäre Völkerrecht nicht, das alle Kriegführenden verpflichtet, humanitäre Hilfe zu ermöglichen. Der Zugang zu den Menschen in Not und die Sicherheit der Hilfsorganisationen sind nicht gewährleistet.

Internationale Militäreinsätze machen die Lage der Helfer noch komplizierter. Seit den 1990er Jahren fanden solche Einsätze in Ländern statt, in denen auch humanitäre Hilfsorganisationen tätig waren, und wurden zunehmend mit dem Attribut „humanitär“ versehen – etwa in Somalia, Kosovo und Afghanistan. Sie wurden teilweise sogar damit begründet, dass die humanitäre Hilfe militärisch abgesichert werden müsse – zuerst in Somalia Anfang der 1990er Jahre. Der Streit darüber, ob man einen Militäreinsatz als „humanitär“ bezeichnen darf, hat das Verhältnis zwischen Politik und Hilfsorganisationen belastet. Mehr noch: Die gleichzeitige Anwesenheit von Soldaten und Helfern in einer Krisenregion hat die Arbeit der NGOs eher erschwert – etwa wenn Soldaten als humanitäre Helfer auftraten oder Organisationen zu sehr die Nähe des Militärs suchten.

Die zivil-militärische Zusammenarbeit wurde zu einem ernsthaften Problem für die Unabhängigkeit der humanitären NGOs, zumal eine schleichende Militarisierung der humanitären Hilfe betrieben wurde. Dafür steht exemplarisch der Kosovo-Krieg (1999), wo NATO-Soldaten Flüchtlingslager in Albanien und Mazedonien errichteten und von den NGOs erwarteten, dass sie den Betrieb der Lager nahtlos aus den Händen der Militärs übernähmen. Mit der Koordinierung der humanitären Hilfe im Kosovo hat die Bundesregierung damals das Verteidigungsministerium beauftragt. Damit sollte der NATO-Einsatz auch als „humanitär“ legitimiert werden.

Die humanitäre Hilfe politisch zu instrumentalisieren, ist keine Erfindung des 21. Jahrhunderts. Schon 1921, bei der großen Hungersnot in Russland, wusste Lenin die Hilfe für seine politischen Ziele zu nutzen. In den 1960er und 1970er Jahren wurde der militärische Kampf gegen Aufstandsbewegungen in Vietnam und Lateinamerika mit humanitärer Hilfe unterfüttert, um Herzen und Köpfe der Menschen zu gewinnen. Damals wie heute benutzen Staaten humanitäre Hilfe, um sicherheitspolitische, wirtschaftliche oder strategische Interessen zu verfolgen.

Die Terroranschläge vom 11. September 2001 und der von US-Präsident George W. Bush erklärte „Krieg gegen den Terror“ haben das verschärft. Das Sicherheitsdenken, das nahezu alle Bereiche der Politik erfasst hat, hat auch die humanitäre Hilfe in Mitleidenschaft gezogen. Nach der Intervention in Afghanistan wurde das NATO-Konzept der zivil-militärischen Zusammenarbeit erstmals konsequent und flächendeckend praktiziert. Der ehemalige US-Außenminister Colin Powell hat die NGOs einmal als „Macht-Multiplikator“ und „wichtigen Teil unseres Kampfteams“ bezeichnet.

Die für den Afghanistan-Einsatz Verantwortlichen erkannten, wenn auch recht spät, dass der Krieg gegen die Aufständischen mit militärischen Mitteln allein nicht zu gewinnen war. Deshalb setzte man zunehmend auf humanitäre Hilfe und Entwicklungshilfe als Mittel, das Land zu stabilisieren und zu befrieden. Die Bundesregierung stellte 2010 Sondermittel für NGOs zur Verfügung, die an die Bedingung geknüpft waren, dass sie stärker mit der Bundeswehr in Afghanistan kooperierten und ihre Projekte an der Afghanistan-Strategie der Bundesregierung ausrichteten.

Zurzeit wird dieses Muster an der Ende 2014 beschlossenen Ausbildungsmission im Nordirak deutlich. Sie sieht vor, dass die Bundeswehr die irakischen Streitkräfte im Kampf gegen den Islamischen Staat (IS) berät und ausbildet. In dem Mandat heißt es weiter: „Zu den Aufgaben der deutschen Soldatinnen und Soldaten soll überdies gehören, Lieferungen humanitärer Hilfsgüter und militärischer Ausrüstung in den Nordirak zu koordinieren“. Das Ziel, nämlich die Stabilisierung der Region, könne, so Außenminister Frank-Walter Steinmeier, „nur im Zusammenspiel von politischem, humanitärem und militärischem Engagement gelingen“.

Mit dem neuen Zauberwort „Vernetzte Sicherheit“ oder „Comprehensive Approach“ ist das Gleiche gemeint: Humanitäre Hilfe, Entwicklungszusammenarbeit, zivile Krisenprävention und Militäreinsatz sollen Hand in Hand arbeiten. So wird die humanitäre Hilfe vereinnahmt für militärisch-strategische Ziele wie die Aufstands- und Terrorismusbekämpfung. Die Folgen hat VENRO, der Dachverband deutscher NGOs, so beschrieben: Hilfsorganisationen, „die vor Ort tätig sind, werden als Teil einer Besatzungsmacht oder gar einer Konfliktpartei wahrgenommen. Dadurch wird die eigene Sicherheit gefährdet. Für humanitäre Organisation wird der Zugang zu betroffenen Bevölkerungsgruppen erschwert oder unmöglich. Auch für entwicklungspolitische Organisationen sind negative Folgen für die eigene Sicherheit und Akzeptanz zu befürchten. Ohne Akzeptanz ist nachhaltiges Arbeiten nicht möglich“.

Der Verweis auf die Folgen für die Sicherheit der Helferinnen und Helfer ist nicht aus der Luft gegriffen: Zwischen 2003 und 2013 ist ein deutlicher Anstieg von Angriffen auf humanitäres Hilfspersonal zu verzeichnen. 2013 wurden 155 ausländische und einheimische Helferinnen und Helfer getötet doppelt so viele wie in den vorausgegangenen Jahren.

Schon der Biafra-Krieg (1967-70) und die Rolle der Nothilfe nach dem Genozid in Ruanda (1994), wo die humanitäre Hilfe in den Lagern in Zaire von den Anführern und Milizen des Völkermords für eigene Zwecke missbraucht wurde, haben die Frage aufgeworfen, ob die humanitäre Hilfe nicht auch eine politische Verantwortung und Aufgabe hat. Die Antwort der NGOs darauf lautet: Humanitäre Hilfe ist kein Ersatz für Politik. Humanitäre Hilfe ist „kein Mittel, um einen Krieg zu beenden oder Frieden zu stiften“, sagte der damalige Präsident von „Ärzte ohne Grenzen“, James Orbinsky, 1999 anlässlich der Verleihung des Friedensnobelpreises an seine Organisation.

Das ist richtig, aber humanitäre Hilfe findet auch nicht in einem politischen Vakuum statt. Unter dem Stichwort „do no harm“ (keinen Schaden anrichten) werden seit zwei Jahrzehnten die möglichen Auswirkungen humanitärer Hilfe in einem Konflikt betrachtet. Dass sie auf politische und militärische Verhältnisse einwirkt und umgekehrt, ist heute allen bewusst – und es hat zu einer Diskussion über die „Krise des Humanitarismus“ geführt.

Es geht im Kern darum, welche Relevanz die humanitären Prinzipien noch haben. Unter den NGOs haben sich zwei Ansätze herausgebildet: Der traditionelle, konsequent an den humanitären Prinzipien ausgerichtete „needs based approach“ und ein an der Wahrung der Menschenrechte orientierter Ansatz („rights based approach“). Beide haben ihre Berechtigung – und machen das Dilemma deutlich: Strikte Neutralität ist Voraussetzung dafür, dass das humanitäre Anliegen der Hilfsorganisationen glaubwürdig gegenüber den Betroffenen und den Konfliktparteien bleibt und sie die Not leidenden Menschen erreichen können. Auf der anderen Seite ist die humanitäre Hilfe in der moralischen Pflicht, Unrecht nicht stillschweigend hinzunehmen und Anwalt der von Gewalt betroffenen Menschen zu sein.

Humanitäre Hilfe rettet Leben und lindert Not. Aber sie kann weder die politischen Ursachen eines Gewaltkonflikts noch ungerechte sozio-ökonomische Strukturen beseitigen. Die Qualität der Hilfe muss in jeder Krise erneut sichergestellt werden. Und es besteht immer die Gefahr, dass Regierungen die Hilfe politisch benutzen, dass sie militarisiert wird und dass Konfliktparteien die Hilfsorganisationen manipulieren.