Philippinen: Ein Vertrag ist noch kein Frieden

Auf den Philippinen neigt sich einer der ältesten Sezessionskonflikte, bei dem eine bewaffnete Gruppe für einen eigenen Staat kämpft, seinem Ende zu. Im Januar dieses Jahres haben Vertreter der Islamischen Befreiungsfront der Moro (Moro Islamic Liberation Front, MILF) und der philippinischen Regierung den letzten mehrerer Anhänge zu einem Rahmenabkommen von 2012 unterzeichnet. Es soll den Moros, einer überwiegend muslimischen Bevölkerungsgruppe auf Mindanao und dem Sulu-Archipel, weitreichende Autonomie gewähren.

Derzeit arbeitet eine Übergangskommission mit Repräsentanten der Regierung, der MILF und der Zivilgesellschaft an einem Grundgesetz für die autonome Region. Dieses soll vom Parlament in Manila verabschiedet und in einer Volksbefragung in den künftigen Kerngebieten der autonomen Region „Bangsamoro“ (Land/Nation der Moro) zur Abstimmung gestellt werden. Wird es angenommen, dann wäre die gegenwärtige autonome Region ARMM (Autonomous Region in Muslim Mindanao) wie auch deren Institutionen, die 1989 einseitig vom philippinischen Staat eingerichtet worden sind, wieder abgeschafft.

Neue Institutionen wie ein regionales Parlament und eine regionale Regierung sollen 2016 in allgemeinen Wahlen bestimmt werden. Auch werden die Grenzen der autonomen Region neu bestimmt: Zu den gegenwärtig zur ARMM zählenden Gebieten können weitere hinzukommen, wenn dort die Mehrheit der wahlberechtigten Bevölkerung dafür stimmt. 

Der Friedensvertrag von 1996

Die ersten Verhandlungen zwischen der MILF und der Regierung begannen schon im Jahr 1996. Damals schloss eine andere Rebellenorganisation, die Nationale Befreiungsfront der Moro (Moro National Liberation Front, MNLF), Frieden mit dem philippinischen Staat und ihre führenden Kader übernahmen einen beträchtlichen Teil der gewählten Ämter in der autonomen Region.

Die MILF erkannte diesen Frieden nicht an, weil er aus ihrer Sicht weit hinter dem Anspruch auf Eigenstaatlichkeit zurückblieb, an ein Plebiszit gebunden war – als Folge trat eine Reihe von Regionen nicht bei – und Kernforderungen wie die nach mehr finanzieller Autonomie nur unzureichend erfüllte. Die MILF setzte den bewaffneten Kampf fort.

Doch nicht nur deshalb erwies sich der Friedensvertrag von 1996 als unzureichend. Er wurde auch in der Umsetzung verwässert. Gleichzeitig fehlte es in der ARMM an guter Regierungsführung, was sich in Korruption, fortgesetzter politischer Gewalt und dem weitgehenden Fehlen einer Entwicklungsstrategie für die Region zeigte. Welche Chancen bestehen angesichts dieser Erfahrungen, dass ein Vertrag mit der MILF der Region Frieden bringt?###Seite2###

Seit den 1920er Jahren galt Mindanao als das „Land der Hoffnung“, in das immer mehr christliche Siedler aus anderen Teilen der Philippinen  einwanderten. Zu Beginn wurden sie von den Muslimen freundlich aufgenommen. Doch dies wandelte sich zur Gegnerschaft, als ihre Zahlen stiegen und die Muslime aus Teilen ihres Landes vertrieben und in anderen Teilen zu Minderheiten wurden.

Muslimische Gegeneliten

Die Folge war Gewalt zwischen Muslimen und Christen Ende der 1960er Jahre. Die Organisation einer modernen Rebellenbewegung erforderte jedoch noch eine neue Generation muslimischer Gegeneliten. Diese trat Ende der 1960er Jahre hervor in Form junger muslimischer Intellektueller, die an philippinischen Hochschulen ausgebildet worden waren oder islamische Hochschulen im Nahen Osten besucht hatten. Auf der Grundlage des dort erworbenen ideologischen Rüstzeugs bauten sie eine revolutionäre Alternative zur traditionellen Politik auf, die MNLF.

1972 brach der Bürgerkrieg aus. Er wurde zwar abgeschwächt, als die MNLF mit der Regierung 1976 im Vertrag von Tripolis erste Autonomieregeln vereinbarte. Aber das beendete den Krieg nicht, weil der Vertrag aus Sicht der MNLF ungenügend blieb und vom philippinischen Staat nur teilweise und ohne Kooperation mit der MNLF umgesetzt wurde..

Die folgenden zwei Jahrzehnte bis zum Friedensvertrag mit der MNLF 1996 sind von einem Gewaltkonflikt niedriger Intensität gekennzeichnet, mit dem eine militärisch und politisch geschwächte MNLF ihren Forderungen Nachdruck verlieh. In diese Zeitspanne fällt auch die Gründung der MILF, die über nationalistische Ziele hinaus eine stärkere Islamisierung der lokalen Gesellschaft anstrebte. Das Gros derer, die eine islamische Ausbildung genossen hatten, wechselte von der MNLF zur MILF unter dem Islamgelehrten und MNLF-Mitbegründer Hashim Salamat.

Salamat hielt bis zu seinem Tod im Jahr 2003 am Ziel eines eigenen islamischen Staates fest. Seine Nachfolger orientierten sich jedoch neu am Ziel einer umfassenden Autonomie. In Reaktion darauf gründete Umbra Kato, ein radikaler MILF-Kommandeur, 2008 die Islamischen Freiheitskämpfer von Bangsamoro (Bangsamoro Islamic Freedom Fighters, BIFF). Selbst wenn mit der MILF ein Friedensvertrag geschlossen wird, muss nicht notwendigerweise Frieden in die Bürgerkriegsregion einziehen. Denn die BIFF ist nur eine in einer Reihe von Führern und Gruppen, die auch in der Zukunft bereit sein werden, ihre Interessen mit Gewalt zu verfolgen.###Seite3###

Eine zweite, die Abu Sayyaf, ist vor allem berüchtigt für ihre Entführungen. Auch Kommandeure von MNLF und MILF folgen nicht unbedingt den Anweisungen ihrer Führung, sondern setzen Gewalt auch für eigene Interessen ein. Die MNLF ist zudem gespalten; einzelne Teile fordern eine Rückkehr zum bewaffneten Kampf. Dazu gehören der Gründer der MNLF, Nur Misuari, und der ihm gegenüber loyale Kommandeur Habier Malik. Er überfiel im September 2013 mit mehr als hundert Mann die Stadt Zamboanga und lieferte sich dort beinahe drei Wochen dauernde Kämpfe mit den philippinischen Streitkräften.

Eine politische Einbindung derartiger Gruppierungen scheint kaum möglich. Eher ist zu erwarten, dass sie auch nach einer Friedenslösung weiter Gewalt ausüben. Ihre politische Zielsetzung aber könnte – ähnlich wie im Fall der Abu Sayyaf – zunehmend zum Feigenblatt für kriminelle Gewalt werden, die darauf gerichtet ist, die für das Überleben der Gruppe notwendigen Ressourcen zu beschaffen.

Solche Gruppierungen sind jedoch bei weitem nicht das einzige Hindernis für gesellschaftlichen Frieden nach einer Autonomielösung. Zumindest genauso bedrohlich sind Gruppen und Führer, die bereit sind, Gewalt zur Durchsetzung ihrer politischen und wirtschaftlichen Interessen oder aber im Kontext von Blutfehden einzusetzen.

Gewalt wird auch in Auseinandersetzungen um die Kontrolle über Land und die darauf lebenden Menschen eingesetzt. Darum konkurrieren mächtige Familien, aber auch Kommandeure der bewaffneten Rebellengruppierungen. Zwar ist die Zahl der Toten in solchen Konflikten relativ gering – normalerweise sind es nicht mehr als wenige Dutzend pro Jahr. Doch die manchmal über Tage und Wochen dauernden Feuergefechte treiben Menschen in die Flucht und zerstören die private und öffentliche Infrastruktur.###Seite4###

Die Kosten müssen von der armen Bevölkerung getragen werden, während lokale Eliten von der Vertreibung profitieren. Denn die Zentralregierung stellt für deren Bewältigung zusätzliche Finanzmittel bereit, die sich zum Teil umleiten lassen. Und die Vertriebenen können später kaum noch auf ihren Besitz zurückkehren, weil dieser von Gefolgsleuten der neuen „Besitzer“ übernommen worden ist. Dieses Problem hat sich in den vergangenen Jahren verschärft, weil eine wachsende Zahl von Beteiligten im Vorgriff auf eine Friedenslösung und die erwarteten zusätzlichen ökonomischen Chancen ihre Ansprüche auf Land gewaltsam durchsetzt.

Blutfehde als Form des Konfliktaustrags

Schließlich herrscht in der Region die Praxis der Blutfehde, die Familien manchmal über Jahrzehnte in Gewalt verwickelt und ebenfalls zu Vertreibungen führen kann. Diese Formen der Gewalt werden als den Sitten entsprechend wahrgenommen und entziehen sich bisher der Bearbeitung durch staatliche Institutionen. Wenn überhaupt, werden sie über Formen der Mediation eingehegt, in denen traditionelle und religiöse Führer und anerkannte Politiker, aber auch hochrangige Offiziere der philippinischen Streitkräfte, Führer der MILF oder verschiedener lokaler NGOs auf eine Einigung der Konfliktparteien hinarbeiten.

Dabei wird die Blutfehde aber gleichzeitig als legitime Form des Konfliktaustrags bestätigt, so dass zwar einzelne Fehden beendet werden können (normalerweise über die Zahlung von Blutgeld), das System bleibt jedoch intakt.

All diese Formen der Gewalt prägen die Region seit Jahrzehnten. Wie sich der Friedensschluss auf sie auswirken wird, ist unklar. Zum einen ist zu vermuten, dass die Struktur, die gegenwärtig die MILF für ihre Kommandeure noch bietet, kaum aufrechterhalten werden kann, wenn die militärische Organisation aufgelöst wird. Zumindest für einen Teil der ohnehin vielfach nur prekär disziplinierten Einheiten besteht die Gefahr, dass sie in rein kriminelle Gewalt abrutschen. Zum anderen wird ein Friedensschluss eine beträchtliche Friedensdividende für die Region erbringen: zusätzliche am Ort erwirtschaftete Einnahmen, Finanzzuweisungen des philippinischen Staates, private Investitionen und insbesondere internationale Entwicklungshilfe. Damit vergrößert sich zwar der zu verteilende Kuchen, was theoretisch mehr Inklusion ermöglicht.

Gleichzeitig dürften jedoch die Anreize zur Gewinnmaximierung in Bereichen steigen, die bislang eher uninteressant gewesen sind wie Agrarinvestitionen und Rohstoffextraktion. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass gut bewaffnete Gruppierungen bereit sind, ihre Ziele hier auch mit Gewalt zu verfolgen.###Seite5###

Der Bürgerkrieg hat in den vergangenen Jahren angesichts der Verhandlungen und der umfangreichen Kooperation zwischen philippinischem Militär und den bewaffneten Kräften der MILF ohnehin wenig Gewalt verursacht. Ein Friedensvertrag wird in dieser Hinsicht vor allem den prekären Status quo sichern und auf Dauer stellen. Die Gewaltprobleme der Region werden zwar durch die Militarisierung der Gesellschaft im Bürgerkrieg verschärft, sie sind aber grundsätzlich davon unabhängig. Will man sie einhegen, so muss es gelingen, die Eliten zur Befolgung der demokratischen und rechtsstaatlichen Spielregeln zu zwingen. Dazu bedarf es zumindest einer politisch unabhängigen Polizei.

Die Polizei schaut weg oder lässt sich benutzen

Bislang ist unklar, wie in der neu zu schaffenden autonomen Region die Polizei organisiert werden soll. Der im Januar 2014 unterzeichnete Anhang zum Rahmenabkommen sagt nur, dass sie der Zentralregierung, der Regierung in Bangsamoro und den lokalen Gemeinden gegenüber verantwortlich sein soll. In dieser Mehrdeutigkeit liegt die Krux des Problems: In den Philippinen ist die Polizei vielfach ein Erfüllungsgehilfe der lokalen politischen Exekutive. Bestenfalls schaut sie weg, im schlimmsten Fall lässt sie sich von lokalen Politikern benutzen.

Nur wenn die Polizei zumindest einigermaßen unabhängig von der Lokalregierung agiert, kann sie das leisten, was im gegenwärtigen Umfeld nicht möglich ist: prominente Gesetzesbrecher erfolgreich zu verfolgen. Das gewährleistet in Anbetracht der schwachen Justiz zwar noch nicht deren erfolgreiche Verurteilung, erhöht aber zumindest die politischen Kosten von Gewalt (und Korruption).

Und nur wenn das gelingt, besteht die Chance auf einen Frieden, der mehr ist als die Abwesenheit von im Bürgerkrieg begründeter Gewalt: einen Frieden, der auch der Gewalt ein Ende setzt, die von unterschiedlichen Seiten im Kampf um politische und ökonomische Ressourcen eingesetzt wird. Dann sollte auch die Einhegung der von radikalen Splittergruppen ausgehenden kriminellen Gewalt vergleichsweise einfach sein. Gelingt es nicht, dann ist zu erwarten, dass Politiker dieses Gewaltreservoir für ihre Zwecke nutzen, die Gewalttäter schützen und die Polizei weiter als Erfüllungsgehilfen ihrer Interessen einsetzen.