Geschäfte in der Grauzone

31. August 2012

Die politische Elite in Mosambik hat sich lange an den Einkünften aus staatlichen Ämtern bereichert. Unter dem neuen Staatpräsidenten Armando Guebuza versucht ein Teil der Führungsgruppe, die einheimische Industrie nach dem Vorbild erfolgreicher Schwellenländer zu stärken. Doch sie muss nicht nur die Regierungspartei überzeugen, sondern auch schädliche Auflagen der Weltbank und der Geber diskret umgehen.

Für arme Länder wird es immer schwieriger, sich zu entwickeln, denn die Industrienationen verstellen ihnen die früher üblichen Wege zum Wirtschaftswachstum. Die USA konnten zur Zeit der Industrialisierung Patente einfach ignorieren – das ist heute aufgrund strengerer Urheberrechte nicht mehr möglich. Der Freihandel und Ausschreibungsregelungen für öffentliche Aufträge lassen eine bevorzugte Behandlung inländischer Firmen, wie in Europa anfangs üblich, nicht mehr zu. Vereinbarungen zwischen dem Staat und Firmen oder Firmengruppen wie in Südkorea gelten heute als Korruption.

Autor

Joseph Hanlon

ist Gastwissenschaftler in der Abteilung für Internationale Entwicklung an der London School of Economics und befasst sich seit über 30 Jahren mit der Entwicklung im südlichen Afrika. Vor kurzem ist von ihm sowie von Jeanette Manjengwa und Teresa Smart das Buch „Zimbabwe Takes Back its Land“ (Kumarian) erschienen.

In Mosambik versucht die Führung, für das Land einen Weg aus der Armut zu finden. Doch wenn sie einer vernünftigen Strategie der Wirtschaftsentwicklung für Nachzügler folgen will, muss sie angesichts von großem Druck der Geber von Entwicklungshilfe die Regeln unterlaufen. Nach 1990 war Mosambik nicht in der Lage, der Gebergemeinschaft die Stirn zu bieten – es hatte mehr als zehn Jahre Bürgerkrieg hinter sich, der eine Million Menschen das Leben gekostet und Schäden von 20 Milliarden US-Dollar verursacht hatte. Das Land entschied sich für die entgegengesetzte Strategie: Es erwarb sich durch bedingungslose Unterwerfung das Wohlwollen der Geber. Von 1999 an überstieg die Hilfe jährlich eine Milliarde US-Dollar. Mosambik hielt sich genau an die neoliberalen Regeln, die ihm die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF) aufnötigten: Tausende Unternehmen wurden privatisiert, darunter das gesamte Bankwesen; die öffentliche Agrarforschung und -vermarktung wurden eingestellt, die Gehälter im öffentlichen Dienst bis unter die Armutsgrenze gedrückt und die Etats für Gesundheit und Bildung gekürzt. Sie wurden wieder erhöht, als die Geber dies nach Verabschiedung der Millennium-Entwicklungsziele verlangten.

Unterstützung für die Privatwirtschaft, die noch in den Kinderschuhen steckte, war nicht vorgesehen. So mussten viele privatisierte Firmen schließen. Investitionen aus dem Ausland wurden mit Steuervergünstigungen gefördert, flossen aber überwiegend in den Energie- und Rohstoffsektor, wo nur wenige Arbeitsplätze entstanden. Da Mosambik als Musterland galt, sahen die Geber über den Anstieg der Korruption wohlwollend hinweg. Trotz der Hilfsgelder wuchs zwischen 1997 und 2003 die Armut, fast zwei Drittel der Bevölkerung lebten unterhalb der Armutsgrenze.

2004 gewann Armando Guebuza die Präsidentschaftswahlen. Der frühere Befreiungskämpfer und Minister hatte die Bedeutung der kapitalistischen Wende in den 1990er Jahren schnell begriffen und war zu einem der reichsten Geschäftsmänner Mosambiks geworden. Der Aufbau der Wirtschaft gehörte von Anfang an zu seinen Prioritäten, und er forderte in seinem Wahlprogramm die Gründung einer mosambikanischen Entwicklungsbank, die einheimische Geschäftsleute unterstützen sollte. Doch schon vor den Wahlen machten ihm die Geber klar, dass Mosambik keine Entwicklungsbank bekommen dürfe: Eine von der Regierung gesteuerte Entwicklungsfinanzierung würde zu Wettbewerbsverzerrungen führen, Banken müssten privat sein.

Wenn Mosambik das einheimische Kapital nicht offen und transparent fördern durfte, wie sollte die neue Regierung dann das Wirtschaftswachstum ankurbeln? Es scheint, Guebuza und eine Gruppe junger mosambikanischer Geschäftsleute versuchen die Grauzonen des von den Gebern Geduldeten zu nutzen, um Spielraum für das Wachstum der eigenen Wirtschaft zu schaffen. Guebuza bewegt sich dabei auch am Rande dessen, was seine eigene Partei FRELIMO zu akzeptieren bereit ist. Korruption und „rent seeking“ – Einkommen aus staatlichen Ämtern zu ziehen – waren in den 1990er Jahren weit verbreitet. Man nennt das in Mosambik auch „cabritismo“ (cabras heißt Ziegen) nach dem Sprichwort, dass angebundene Ziegen alles in ihrer Reichweite kahl fressen.

Das Problem verschärfte sich derart, dass die meisten neuen Firmen unrentabel wurden, weil sie so viele Beamte schmieren mussten. Die alte Garde um den ehemaligen Präsidenten Joaquim Chissano, die in der Partei immer noch über viel Einfluss verfügte, wollte auf diese Pfründe nicht verzichten. Zum Beispiel war die Firma SPI, die der FRELIMO gehört, an dem Unternehmen beteiligt, das im Staatsauftrag im Hafen von Maputo einen neues Überwachungsgerät, einen Scanner, installiert hat. Er kontrolliert alle Container, wofür jeweils eine Gebühr zwischen 20 und 100 US-Dollar bezahlt werden muss. 2010 wurde eine Lizenz für Mobiltelefone an ein vietnamesisches Unternehmen vergeben, an dem SPI beteiligt ist. Drei Jahre zuvor hatte Guebuza auf mysteriöse Weise Geld geliehen bekommen, um Anteile an Vodacom zu kaufen – diese Firma hält ebenfalls eine Mobilfunk-Lizenz, viele Mitglieder der Nomenklatura halten daran Anteile. Für große ausländische Investoren ist es normal, dass Aktien an die einheimische Elite vergeben werden müssen, wenn man in Mosambik und anderen afrikanischen Ländern investieren will.

Aber „rent seeking“ und „cabritismo“ sind nur die eine Seite der Grauzone. Zum Beispiel hatte die Weltbank 1995 die mosambikanische Cashew-Industrie zugrunde gerichtet, indem sie den freien Export unverarbeiteter Nüsse zur Auflage machte. So wurden zunächst die Fabriken ruiniert, die Nüsse verarbeitet hatten, und 10.000 Menschen verloren ihre Arbeitsplätze. Den Bauern fehlte dann ein sicherer Absatzmarkt, und die Produktion brach ein. Ab 2001 begannen die Regierung und nichtstaatliche Organisationen (NGOs) jedoch, die Grauzone zu nutzen und die von der Weltbank aufgezwungene Politik zu unterlaufen. Eine kleine staatliche Agentur wurde gegründet und die gesamte Wertschöpfungskette der Cashew-Produktion gefördert – mit technischer und kaufmännischer Hilfe, Unterstützung für neue Verarbeitungsfabriken und Ausfuhrbeschränkungen für unverarbeitete Nüsse, solange der Bedarf der einheimischen Fabriken nicht gedeckt war. So wurden bis 2006 rund 6000 Arbeitsplätze geschaffen. Das Ganze geschah in aller Stille, um keine Gegenmaßnahmen der Geber und der Weltbank zu provozieren. Vor allem die Exportbeschränkungen bewegten sich am Rande des Erlaubten; sie wurden diskret mit Händlern und Fabriken vereinbart und nur beiläufig in den Zeitungen publiziert.

Um politischen Rückhalt für die Privatisierung zu schaffen, ermutigten die Geber in den 1990er Jahren die Übertragung kleinere Firmen an Mitglieder der Elite, solange die größeren, staatlichen Unternehmen privaten Käufern aus dem Ausland überlassen wurden. Damit akzeptierten sie offen den „cabritismo“. Viele Betriebe wurden ausgeschlachtet und gingen bankrott. Aber nicht alle: Die leistungsfähigsten staatlichen Unternehmen wurden an ihr bisheriges Management verkauft; sie expandierten und arbeiten jetzt mit Gewinn. Und manche Mitglieder der Elite nutzten das damalige Klima und bauten ihre eigenen Firmen auf. Guebuza etwa war als früherer Verkehrsminister an einer Gesellschaft beteiligt, die Aufträge der Hafenverwaltung erhielt, und seine Fischereiunternehmen erlangten Fanglizenzen. Das war kein reines rent seeking – Guebuzas Firmen erbrachten tatsächlich die bestellten Leistungen.

Die entscheidende Frage ist, wie die staatlichen „Renten“ verwendet werden sollen. Dabei geht es nicht nur um das Steueraufkommen, sondern auch um Gewinne und Lizenzgebühren aus Bergbau, Wasserkraft, Pachtzinsen und der Vergabe von Mobilfunk-Frequenzen sowie um Einkünfte aus der Vergabe von öffentlichen Aufträgen für die Infrastruktur oder die Beschaffung von Gütern. Laut Carlos Nuno Castel-Branco, einem führenden mosambikanischen Wirtschaftsexperten, bringen ausländische Investoren Finanzkapital in Joint Ventures ein, die einheimischen Eliten aber „politisches Kapital“. Es stammt aus der Kontrolle über den Zugang zu Ressourcen – Wasser, Land und Bodenschätze – sowie aus der Möglichkeit, wichtige Entscheidungen zu beeinflussen.

Derzeit scheint eine Verschiebung stattzufinden von unproduktiver zu produktiver Nutzung der Renten: Sie werden nicht mehr nur für Konsum eingesetzt, sondern auch dazu, mosambikanische Wirtschaftsbetriebe aufzubauen. So ist für den früheren Präsidenten der mosambikanischen Zentralbank, Prakash Ratilal, staatliche Unterstützung für Privatfirmen „entscheidend“.

Das sieht aus wie der Versuch, dem Vorbild anderer Länder auf dem Weg zur Industrialisierung zu folgen. So wurden in Ostasien ausgewählte Privatfirmen staatlich gefördert und aufgebaut und zugleich einheimische Unternehmen gedrängt, leistungsfähiger, innovativer und wettbewerbsorientierter zu werden – zum Nachteil derer, die zu träge oder ineffizient arbeiteten und nur mit Protektion überlebten. Das lateinamerikanische Entwicklungsmodell der 1940er bis 1960er Jahre – vor allem in Brasilien und Mexiko – beruhte auf einer Reihe von Prinzipien: günstige, zweckgebundene Darlehen von der Entwicklungsbank; staatliche Unternehmen und staatliche Investitionen in private Unternehmen; subventionierte Dienstleistungen; Schutz der Produktion für den Binnenmarkt; Bevorzugung einheimischer Firmen bei staatlichen Aufträgen sowie Exporthilfen. Der gemeinsame Nenner der Politik in all diesen Staaten ist die Erkenntnis, dass Staatsinterventionen unverzichtbar sind, weil die einheimischen Unternehmen schwach sind, zu wenig Kapital haben und es zehn Jahre dauern kann, bis ein Betrieb profitabel arbeitet – viel zu lange für Firmen, die auf sich selbst gestellt sind.

Doch Mosambik steht vor dem Problem, dass die Entwicklungsstrategien, die in den ostasiatischen Tigerstaaten, in Brasilien, Mexiko und Südafrika angewandt wurden, nicht mehr erlaubt sind. Was die stolz und offen praktizierten, gilt jetzt als korrupt; es verstößt gegen die immer strengeren internationalen Regeln und die neoliberale Politik, die ausländische Investitionen gegenüber einheimischen begünstigt. Lassen die Grauzonen in den Regeln zu Auslandsinvestitionen, Lizenzen, Ausschreibungen und Regulierungen der mosambikanischen Elite genügend Raum, eine ähnliche Entwicklungsstrategie unauffällig genug zu praktizieren – wie im Fall der Cashew-Produktion?

Es gibt ermutigende Zeichen: Pratash Ratilal hat die Gesellschaft Moçambique Capitais mit über 220 einzelnen mosambikanischen Kapitaleignern gegründet, von denen keiner mehr als 10 Prozent der Anteile besitzen darf. Die Investoren werden überprüft, in das Unternehmen darf kein Geld aus Geldwäsche oder anderen illegalen Quellen investiert werden. Dann hat Ratilal in Partnerschaft mit einer portugiesischen Bank und mit dem Milliardär Stanley Ho, dessen Vermögen aus Spielbanken in Macau stammt, die Moza Banco und die Holding-Gesellschaft Moza Capital gegründet. Sie gehören zu 51 Prozent Moçambique Capitais und investieren bevorzugt in die Landwirtschaft.

Präsident Guebuza ist dabei, eine Gruppe von Firmen im Bereich Informationstechnologie zu gründen. Sie stützen sich auf clevere junge Leute aus Mosambik, die gut ausgebildet und kompetent sind. Guebuzas Schützling Celso Correia etwa hat eine neue Unternehmensgruppe namens Insitec gegründet, die mit Guebuzas Unterstützung 18 Prozent der einheimischen Anteile an BCI-Fomento, der zweitgrößten Bank Mosambiks, übernommen hat. Der Rest gehört den portugiesischen Banken Caixa Geral de Depósitos (51 Prozent) und BPI (30 Prozent). Correira ist der Präsident der Bank und hat sie schnell dazu gebracht, entsprechend der Entwicklungsstrategie der Regierung Filialen in kleineren Städten zu eröffnen, in denen es bisher keine Bank gab. Außerdem übernahmen Insitec und BCI die Anteile einer amerikanischen Firma am Management der Eisenbahnen im Norden des Landes, als die 2008 das Interesse daran verlor.

Zur Insitec-Gruppe gehören vier Unternehmen: Intéllica und I-Tec sind auf Computer und Informationstechnologie spezialisiert, Insitec-Constroi auf das Baugewerbe und Energia Capital auf den Energiesektor und Biokraftstoffe. Insitec ist ein junges Unternehmen: Correia ist 32 Jahre alt und das Durchschnittsalter seiner Partner liegt bei 31. Laut Correia strebt Insitec die Zusammenarbeit mit größeren ausländischen Firmen an, um die eigene Leistung zu verbessern. 2006 übernahm die Gruppe die Beratungsabteilung der Firma Ernst & Young in Mosambik. Gemeinsam mit Segeçoa Moc, einem chinesischen Unternehmen mit Sitz in Mosambik, hat Insitec-Constroi ein neues Gebäude für das staatliche Institut zur Regulierung des Kommunikationswesens gebaut. Energia Capital und die brasilianische Firma Camargo Corrêa haben den Auftrag erhalten, den Mphanda Nkuwa-Damm am Sambesi zu bauen – ein 3,2-Milliarden-Dollar-Projekt – sowie eine 1400 Kilometer lange Hochspannungsleitung, um den Damm mit Maputo zu verbinden. An Energia Capital sind zwei halbstaatliche Unternehmen beteiligt, die der Regierungspartei FRELIMO nahestehen.

Die Firmen im Besitz der Eliten vermehren sich rasant. Sie dringen in den Bereich der Dienstleistungen für den Mineral- und Energiesektor vor und bemühen sich um Aufträge im Baugewerbe. Der Wirtschaftsexperte Carlos Nuno Castel-Branco plädiert dafür, Mosambik aus der Abhängigkeit von Auslandsinvestitionen und dem Bergbau zu lösen und seine Produktionsbasis zu verbreitern. Diese Auffassung wird von vielen geteilt. Er vertritt auch die Meinung, Mosambik genieße als Nachzügler in der Wirtschaftsentwicklung den Vorteil, dass seine Industrie anderswo bereits vorhandene Technologien nutzen kann. Außerdem könne die Rohstoffindustrie als Entwicklungsbasis dienen, um Investitionen bereitzustellen und verwandte Industriezweige voranzutreiben.

Zugleich weist Carlos Nuno Castel-Branco jedoch darauf hin, dass die mosambikanische Elite Entwicklungshilfe und das eigene politische Kapital bisher nur dazu genutzt hat, ihren persönlichen Reichtum zu mehren, und wenn überhaupt, dann eher in Grundbesitz als in die Produktion investiert. Paul Collier, der Direktor des Zentrums für das Studium der afrikanischen Volkswirtschaften an der Universität Oxford, hat im Oktober 2010 in Maputo gefordert, Mosambik müsse dem heimischen Baugewerbe mehr Gewicht geben, um Arbeitsplätze zu schaffen und das Wirtschaftswachstum voranzutreiben. Und es scheint tatsächlich, als ob Insitec und andere Firmen im Besitz der Elite sich nun ernsthafter in diesem Bereich engagieren.

Zweifellos gibt es immer noch beide Strömungen: Teile der Elite eignen sich weiter staatliche Mittel als Renten an, während andere Teile ernsthaft versuchen, ihr politisches Kapital und ihre Verfügungsmöglichkeiten über Investitionen im Rohstoffsektor zu nutzen, um eine tragfähige nationale Kapitalbasis aufzubauen. Vorläufig ist noch unklar, ob die internationalen Regeln dafür ausreichend Spielraum in der Grauzone lassen – und ob genug junge Mosambikaner ihn nutzen wollen.

Aus dem Englischen von Anna Latz.