Türöffner für Europas Exporte

Zum guten Ton eines jeden Gipfeltreffens gehört es, einen zügigen Abschluss der Doha-Verhandlungsrunde in der Welthandelsorganisation (WTO) zu beschwören, um den Welthandel weiter zu öffnen. So auch zuletzt beim Weltwirtschaftsforum in Davos, wo Bundeskanzlerin Angela Merkel mit ihren britischen und indonesischen Amtskollegen als absolut letzte Frist für eine Einigung Ende 2011 ausgerufen hat. Solche Verlautbarungen haben wenig politisches Gewicht und können nicht darüber hinwegtäuschen, dass über Handelspolitik inzwischen hauptsächlich auf bilateraler Ebene verhandelt wird. Die im November 2010 veröffentlichte neue Handelsstrategie der Europäischen Union (EU) mit dem Titel „Trade, Growth and World Affairs“ bestätigt das. Danach will die EU-Kommission in den nächsten Jahren einen Großteil ihrer Energie auf den Abschluss bilateraler Freihandelsabkommen verwenden. Faktisch ist das schon seit Jahren der Fall – sei es gegenüber den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifik (AKP), den Andenstaaten, Mittelamerika, Südostasien, Südkorea oder Indien.

Die Folgen sind entwicklungspolitisch ebenso vielfältig wie problematisch. Die Entwicklungsländer hatten sich in den vergangenen Jahren in der WTO mittels Zusammenschlüssen wie der G20 oder G77 recht erfolgreich gegen überzogene Forderungen der USA und der EU zur Wehr gesetzt. Auf der bilateralen Ebene aber kommt die übermächtige Verhandlungsposition der Giganten deutlicher zum Tragen: Themen wie öffentliche Beschaffung oder Investitionen, die auf Druck der Entwicklungsländer von der WTO-Tagesordnung verschwunden waren, finden heute wie selbstverständlich Eingang in Abkommen der EU mit Kolumbien, Peru oder Südkorea. Der Abbau der Agrarsubventionen im Norden, den Entwicklungsländer im Rahmen der WTO einfordern, steht bei den bilateralen Verhandlungen gar nicht erst zur Debatte.

Einen Widerspruch zwischen der bi- und der multilateralen Ebene sieht die EU jedoch nicht: „Die bilaterale Ebene ist nicht der Feind der multilateralen“, heißt es in ihrer Handelsstrategie. „Das Gegenteil ist der Fall: Liberalisierung befördert Liberalisierung.“ Zumindest teilweise hat sie damit Recht: Je mehr Verpflichtungen ein Land bilateral eingeht, desto eher wächst mittelfristig die Bereitschaft zu multilateralen Zugeständnissen. Hinzu kommt, dass die EU ihre weit reichenden bilateralen Forderungen ausgerechnet auf WTO-Regeln stützt. So hat das Gleichbehandlungsprinzip der WTO – Vergünstigungen der EU für einzelne Entwicklungsländer müssen danach allen zugute kommen – ab Ende 2007 die Abschaffung einseitiger Zollpräferenzen der EU für die AKP-Staaten erforderlich gemacht. In den daraus resultierenden Verhandlungen über so genannte Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPA) und auch bei anderen bilateralen Verhandlungen fordert die EU, „im Wesentlichem den gesamten Handel“ zu liberalisieren. Dabei beruft sie sich ebenfalls auf das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT) von 1947, einen der Verträge, die der WTO zugrunde liegen.

Eine anerkannte Definition von „im Wesentlichem dem gesamten Handel“ gibt es bei der WTO nicht. So wird das derzeit recht willkürlich interpretiert. Die EU fordert etwa von den AKP-Staaten, dass sie nach dem Prinzip der „Gegenseitigkeit“ 80 Prozent aller Zölle auf Exporte der EU abschaffen. Bis Ende 2007 konnten die AKP aufgrund der Lomé-Verträge fast alle Produkte (außer Bananen, Zucker und Rindfleisch) zollfrei und ohne Mengenbeschränkungen in die EU exportieren, ohne im Gegenzug ihre Zölle auf EU-Importe senken zu müssen. In den Verhandlungen mit Indien verlangt die EU sogar die Abschaffung von 98 Prozent der Zölle. Zum Vergleich: Im Rahmen der WTO mussten Entwicklungsländer zwischen 1995 und 2004 ihre Zollobergrenzen nur um durchschnittlich 24 Prozent senken. Die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDC) waren davon ausgenommen.

Zur Förderung eines „intelligenten Wachstums“ in Europa sollen laut der neuen EU-Handelsstrategie nicht nur Zölle abgebaut, sondern auch andere, nicht tarifäre Handelsschranken beseitigt werden: Bei den Dienstleistungen will die EU „durch alle verfügbaren Mittel größere Offenheit für unsere Anbieter“ erreichen. Mehr Schutz für europäische Investoren und eine Öffnung der Märkte für sie will die Kommission verstärkt in Handelsabkommen schreiben. Ferner will sie die öffentliche Beschaffung im Ausland für europäische Unternehmen öffnen und hier „insbesondere diskriminierende Praktiken bekämpfen“. Das gilt vor allem für Entwicklungsländer, in denen öffentliche Aufträge 20 bis 30 Prozent des Bruttoinlandsproduktes ausmachen.

Zu den Prioritäten der Kommission gehört außerdem die Sicherung eines „nachhaltigen und unverzerrten Angebots von Rohstoffen und Energie“, wozu sie Handelsregeln „bis zum Maximum“ ausnutzen und weiterentwickeln will. Sie fordert allem, im Rahmen bilateraler Freihandelsabkommen Exportsteuern zu verbieten. Die Bundesregierung will die Senkung von Exportsteuern sogar zur Bedingung dafür machen, dass Entwicklungsländer im Rahmen des Allgemeinen Präferenzsystems (APS) weiterhin in den Genuss günstigerer Zölle kommen können als Industrieländer. Ebenfalls zum Wohle der „Nachhaltigkeit“ und des Klimaschutzes fordert die EU, Handelsschranken bei Umweltgütern und -dienstleistungen wie zum Beispiel für Solaranlagen zu beseitigen. Für geistige Eigentumsrechte europäischer Konzerne schließlich will die Kommission in Freihandelsabkommen möglichst ein „identisches Schutzniveau“ aushandeln wie innerhalb der EU, wobei freilich der Entwicklungsstand der betroffenen Länder in Betracht gezogen werde.

„Mein Ziel ist sicherzustellen, dass die europäische Wirtschaft einen fairen Deal erhält und unsere Rechte geachtet werden, so dass wir alle von den Vorteilen des Handels profitieren können“, erklärte EU-Handelskommissar Karel de Gucht bei der Präsentation der neuen Strategie. Doch was bedeuten mehr „Fairness“ und „Rechte“ für europäische Unternehmen für die Entwicklung und sozialen Rechte der Menschen in den Ländern des Südens? Nichtstaatliche Organisationen (NGO) und UN-Gremien fürchten etwa, dass die radikale Marktöffnung vielerorts zu einer weiteren Verdrängung von Kleinbauern, zum Verlust von Arbeitsplätzen und damit zu Verletzungen des Rechts auf Nahrung führen könnte.

Dies gilt zum Beispiel für Ghana, das seit Jahren mit direkt oder indirekt subventionierter Tomatenpaste und Geflügelteilen unter anderem aus der EU überflutet wird. 2003 hatte das ghanaische Parlament zum besseren Schutz der heimischen Landwirte eine Anhebung des Zolls für die Einfuhr von Geflügel von 20 auf 40 Prozent beschlossen. Das musste sie auf Druck des Internationalen Währungsfonds (IWF) umgehend wieder rückgängig machen, obwohl laut WTO eine Anhebung auf bis zu 99 Prozent erlaubt ist. Die Folge: Die Geflügelindustrie in Ghana ist inzwischen vollständig zusammengebrochen. Die Geflügelhalter, darunter zahlreiche Kleinbauern, haben ihren Absatzmarkt und einen Großteil ihrer Einkommen eingebüßt. Ihr Recht auf angemessene Ernährung wurde stark eingeschränkt. Die wiederholte Forderung des Geflügelverbands nach einer Anhebung des Zolls hat die ghanaische Regierung unlängst abgelehnt. Das verbiete die im so genannten EPA-Interimsabkommen mit der EU vereinbarte Stillstandsklausel, hieß es zur Begründung. Obwohl das Abkommen bislang nicht ratifiziert ist, wird es schon jetzt als Argument gegen die Forderungen der Bauern ins Feld geführt.

Ghana ist kein Einzelfall. In Kolumbien zum Beispiel trieb das im Mai 2010 unterzeichnete Freihandelsabkommen mit der EU die Milchbauern auf die Straße, weil innerhalb von 15 Jahren alle Zölle auf künstlich verbilligte europäische Milchexporte fallen müssen. Auch in Indien pocht die EU auf einen massiven Zollabbau. Gefährdet würden dadurch unter anderem Geflügel- und Milchbauern. Die indische Milchwirtschaft beschäftigt zurzeit rund 90 Millionen Menschen, die meisten von ihnen sind arme Kleinbauern. Europäische Großmolkereien stehen bereits in den Startlöchern, um den asiatischen Markt zu erschließen. Das kürzlich aus Humana und Nordmilch fusionierte Unternehmen Deutsches Milchkontor GmbH (DMK) will nach eigenen Angaben in Schwellenländern, besonders in Asien sowie im Nahen und Mittleren Osten, binnen drei Jahren den Jahresumsatz auf 700 bis 900 Millionen Euro verdoppeln.

Menschenrechtsverletzungen und Entwicklungshemmnisse drohen auch in anderen Bereichen. So könnte die Öffnung des öffentlichen Beschaffungswesens für europäische Anbieter viele Länder dabei behindern, heimische Wirtschaftszweige wie die Landwirtschaft und das Bauwesen zu fördern, die bei der Armutsbekämpfung eine Schlüsselrolle spielen. In Indien bedroht der Plan, Marktbeschränkungen für europäische Supermärkte aufzuheben, Arbeitsplätze: Sollten ausländische Ketten 20 Prozent Marktanteil erlangen, müssten nach Berechnungen des srilankischen Center for Policy Alternatives acht Millionen Einzelhändler und Straßenverkäufer aufgeben. Kolumbianische Kleinbauern werden künftig aufgrund eines strengeren Patentschutzes die Zustimmung kommerzieller Züchter benötigen, um patentiertes Saatgut zu erzeugen oder zu vermehren.

Die Verschärfung geistiger Eigentumsrechte birgt noch eine weitere Gefahr: Für die Zulassung von Nachahmer-Medikamenten (Generika), etwa gegen Aids, dürften in Kolumbien und Indien nach dem Willen der EU künftig die Testergebnisse der Originalmedikamente in den ersten fünf Jahren nicht mehr herangezogen werden. Das bedeutet, für Generika müssten, obwohl die Wirkstoffe bereits getestet sind, neue zeitraubende Tests gemacht werden. Der UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Gesundheit, Anand Grover, warnt: „Millionen Menschen sind für den Zugang zu erschwinglichen Generika von Indien abhängig. Einschränkungen der Produktion von Generika in Indien werden weltweit einen verheerenden Effekt auf die öffentliche Gesundheit haben und das Menschenrecht auf Gesundheit von Millionen Patienten beeinträchtigen.“

Außer mit den karibischen und mittelamerikanischen Staatengruppen CARIFORUM und CAFTA konnte sich die EU bislang mit keinem ganzen Handelsblock auf ein EPA einigen. Da „komplexe Dynamiken innerhalb der Gruppe“ häufig die Ambitionen schmälern, setzt sie inzwischen auf Verhandlungen mit einzelnen Ländern, weil so „oft eine bessere Ernte“ zu erzielen ist. Unterzeichnet wurden solche Abkommen mit Südkorea, Kolumbien, Peru, Kamerun, der Elfenbeinküste sowie einigen Staaten in Süd- und Ostafrika, wobei die beiderseitige Ratifizierung noch aussteht. Viele weitere Abkommen wurden bereits paraphiert, aber weder unterzeichnet noch ratifiziert. Solche Abkommen mit einzelnen Staaten sind zusätzlich problematisch, weil sie die regionale Integration in dem betreffenden Wirtschaftsraum unterwandern. Wollen zum Beispiel Länder wie Burkina Faso oder Ghana künftig nicht über den Umweg der Elfenbeinküste von zollfreien europäischen Waren heimgesucht werden, dann müssen sie sich gegen die Elfenbeinküste abschotten. Der seit Jahren laufende Integrationsprozess der ECOWAS-Region ist blockiert.

Dass alle bisher paraphierten oder unterzeichneten Abkommen auch ratifiziert und umgesetzt werden, ist angesichts der Probleme und Widerstände noch nicht ausgemacht. So wäre es, weil die EU nicht kompromissbereit war, bei den Verhandlungen über die EPA mit den afrikanischen Staaten beim EU-Afrika-Gipfel Ende 2010 beinahe zum Eklat gekommen. Die afrikanischen Handelsminister hatten ungewöhnlich harsch den „starken Druck“ kritisiert, mit dem die Kommission sie zur Unterzeichnung von Abkommen dränge, die ihre Sorgen und Interessen nicht ausreichend berücksichtigten.

Unmut über den Verhandlungsstil und die Intransparenz gibt es auch im Europäischen Parlament, das seit dem Lissaboner Vertrag alle Abkommen ratifizieren muss. Der Vertrag schreibt vor, dass in der Außen- und Handelspolitik die Kohärenz mit den Millenniumentwicklungszielen und den Menschenrechten sichergestellt wird. Die Beispiele zeigen, dass dies bislang keineswegs gewährleistet ist. Das Europäische Parlament und der Bundestag sollten von der Kommission umfassende, transparente und partizipative Analysen zur Wirkung der Abkommen auf die Menschenrechte einfordern. Dafür hat Olivier de Schutter, der UN-Sonderberichterstatter für das Recht auf Nahrung, unlängst einen Entwurf für Leitlinien vorgelegt. Ohne solche Prüfungen und eine anschließende Revision problematischer Bestimmungen wäre es unverantwortlich, die Abkommen zu ratifizieren.

Literatur
Alle Zitate im Text aus:
European Commission, Trade, Growth and World Affairs. Trade Policy as a Core Component of the EU’s 2020 Strategy, Brüssel 2010 (http://ec.europa.eu/trade/documents-and-publications)