Gespräch mit Cornelia Füllkrug-Weitzel und Claudia Warning
Sollten auch nichtstaatliche Organisationen (NGOs) ihre Arbeit besser aufeinander abstimmen? Viele versuchen das bereits, sagen Cornelia Füllkrug-Weitzel, die Direktorin von „Brot für die Welt“, und Claudia Warning, die dem Vorstand des Evangelischen Entwicklungsdienstes (EED) angehört und VENRO-Vorsitzende ist. Die Spezialisierung der Geber auf einzelne Sektoren könne aber kontraproduktiv sein. Zudem dürften messbare Wirkungen nicht überbewertet werden.
Staatliche Geber wollen Entwicklungshilfe unter anderem dadurch wirksamer machen, dass sie sich stärker koordinieren und nicht mehr jeder einzeln Pläne und Berichte verlangen. Sollten nichtstaatliche Entwicklungsorganisationen das auch tun?
Warning: Wenn mehrere NGOs denselben Partner im Süden unterstützen, ist das hilfreich. In jüngster Zeit wird deshalb schon deutlich mehr Aufwand für runde Tische und Koordination betrieben. In Äthiopien haben die sechs größten protestantischen Hilfswerke Europas aus Norwegen, Dänemark, Großbritannien, den Niederlanden und Deutschland dazu gemeinsam ein Büro bezogen oder sind dabei es zu tun. Wir hatten festgestellt, dass wir bei der Lobbyarbeit und bei der Förderung der Fähigkeiten der Partner (capacity building) zum Teil doppelte Arbeit machten. Auch in Bangladesch und Indien gibt es Abstimmungen zwischen den größeren NGOs. Unter deutschen werden sogar Gelder weitergereicht, wenn eine Organisation ihre Projekte in einem Bereich abgeschlossen hat und eine andere noch Mittel braucht. Das hatten wir kürzlich zwischen der Andheri-Hilfe und der Karl-Kübel-Stiftung.
Füllkrug-Weitzel: Allerdings werden ständig neue Organisationen aus der deutschen Bevölkerung heraus gegründet oder als Ableger ausländischer NGOs importiert. Das vermehrt die Zahl der Beteiligten und macht die Koordination immer aussichtsloser. Es hat keinen Sinn, ständig neue, kleine Organisationen zu gründen und zu glauben, damit würde Wirkung oder Koordination verbessert.
Warning: Da bin ich anderer Auffassung. Auch kleinere Organisationen können ihre Berechtigung haben. Viele sind von Leuten gegründet worden, die Ahnung vom Fach haben. Und häufig kommen sie den anderen gar nicht ins Gehege.
Füllkrug-Weitzel: Das bestreite ich nicht. Aber um großflächig Wirkung zu erzielen, muss man die Arbeit stärker koordinieren.
Warning: Da ist etwas dran. Doch kleinere Organisationen, die meistens nur ein Projekt haben, etwa eine Schule oder ein Krankenhaus, fallen für die Abstimmung, die wir Großen leisten müssen, nicht ins Gewicht. Unter anderem für diese Koordination haben wir ACT Development gegründet, eine weltweite Allianz protestantischer Entwicklungswerke.
Viele Partner im Süden erhalten von NGOs im Norden Geld für unterschiedliche Zeiträume und mit unterschiedlichen Anforderungen etwa an die Berichterstattung. Was trägt ACT Development zur Milderung dieses Problems bei?
Füllkrug-Weitzel: Wir arbeiten dort an Standards für das Projektmanagement, und zwar von vornherein zusammen mit den Partnern im Süden. Das Ziel ist, die Verfahren zu vereinheitlichen – bis zu einer gewissen Grenze, denn über unterschiedliche Anforderungen der staatlichen Geber an von ihnen geförderte NGOs kann man sich nicht hinwegsetzen. Bislang wurde das aber als Ausrede benutzt, um die Harmonisierung nicht weiter zu treiben. Auch wenn man den Besonderheiten der verschiedenen staatlichen Geber Rechnung trägt, könnte man noch viele Standards und Rechenschaftspflichten harmonisieren.
Warning: Daneben wird überlegt, dass ein Hilfswerk in einem Land die Führung übernimmt für mehrere Geber-NGOs, die ACT-Mitglieder sind. Das wird gerade in Kambodscha ausprobiert, wo das Geld von anderen dort tätigen NGOs über DanchurchAid, das Hilfswerk der dänischen Kirchen, kanalisiert wird. Es koordiniert die Berichterstattung und die Auszahlungspläne. Das hilft den Partnern wirklich. Allerdings ist auch dann noch ein ständiger Abstimmungsprozess nötig. Der Aufwand dafür wird zwar geringer, wenn das funktioniert, aber er entfällt nie ganz. Denn die Verantwortung dafür, wo unser Geld hingeht, nimmt uns niemand ab.
Teilen sich die Werke die Arbeit auch nach Sektoren oder Regionen?
Füllkrug-Weitzel: Wir streben an, das gezielter zu tun. Es kann sein, dass sich sowohl die lokalen Partner als auch die Geber bewusst jeweils unterschiedliche Schwerpunkte setzen und auf unterschiedliche Sektoren konzentrieren. Allerdings zerstört Spezialisierung unter Umständen ganzheitliche Förderansätze. Es kann auch sinnvoll sein, dass mehrere Werke gemeinsam ein Projekt fördern, um ihm mehr Durchschlagskraft zu geben oder das Risiko für jedes einzelne Werk zu mindern. Hier werden wir noch geraume Zeit eine Vielfalt von Konzepten ausprobieren müssen, vielleicht auch auf Dauer.
Warning: Man muss aber beachten, dass wir damit die Harmonisierungsleistung, die bisher beim Partner lag, auf die Ebene der Hilfswerke verlagern. Das heißt wir haben deutlich mehr Aufwand für die Abstimmung und müssen zum Beispiel mehr zu Koordinationstreffen reisen.
Wgarnin: Der EED und „Brot für die Welt“ haben einige Länder, in denen sie tätig sind, unter sich aufgeteilt. Dieses Modell funktioniert gut.
Füllkrug-Weitzel: Wenn die weltweite Zusammenarbeit in ACT-Development besser eingespielt ist, könnte das in der Tat eine Menge Kosten und Arbeit sparen. Das wäre zum Wohl der Partner, weil dann mehr Geld in die Stärkung ihrer Strukturen und in die Projekte selbst fließt.
Hat der Versuch, die Hilfe mittels der Paris-Deklaration wirksamer zu machen, in der Praxis für NGOs auch kontraproduktive Effekte?
Warning: Ja. Die Aufteilung der Hilfe nach Sektoren vernachlässigt Schnittstellen wie beispielsweise zwischen Gesundheit und Wasser. Und die Neigung, integrierte Programme zu finanzieren, lässt eindeutig nach. Das Hilfswerk protestantischer Kirchen aus den Niederlanden (ICCO) etwa ist verpflichtet, einen Business-Plan für fünf oder sechs Sektoren zu erstellen, um öffentliche Fördermittel zu bekommen. Die Partner, die in diesen Sektoren nicht arbeiten, werden aussortiert. Dass diese Gefahr besteht, hat mir auch ein Vertreter des BMZ bestätigt. Zur Rahmenplanung des EED für die nächsten fünf Jahre sagte er: Wunderbar, dass Sie noch integrierte Projekte machen, das ist für uns in der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit ein Problem.
Füllkrug-Weitzel: Wenn hier nicht gegengesteuert wird, droht ein schwerer Rückschritt. Die integrierte, ganzheitliche Herangehensweise zum Beispiel bei der Dorfentwicklung war ja das Ergebnis eines entwicklungspolitischen Lernprozesses. Das um der Messbarkeit willen wieder zu zerstören, wäre dramatisch.
Spüren Sie wachsenden Druck, die Wirkung Ihrer Arbeit nachzuweisen – den Spendern und den staatlichen Gebern?
Füllkrug-Weitzel: Ich spreche lieber von Wirkungsbeobachtung als von Wirkungskontrolle. Denn es geht dabei nicht um Kontrolle, sondern um zwei Elemente: zum einen um „improving“, also Lernprozesse der Zielgruppe, der Partner und bei uns mit dem Ziel, dass die Arbeit effektiver wird; zum anderen um „proving“, die Rechenschaftslegung. Die Spender möchten Transparenz und sie möchten wissen, was mit ihrem Geld bewirkt wird, aber sie wissen in der Regel wenig über Einzelheiten der Wirkungsmessung und haben vermutlich wenig Vorstellung, welche Art von Wirkung gemeint ist. Diese Frage muss man allgemein stellen: Geht es nur um quantifizierbare Werte? Oder geht es auch um die Stärkung der Würde, der Selbstachtung, des Selbstbewusstseins der Schwächsten und den Aufbau ihrer Fähigkeiten? Das ist nicht quantifizierbar, aber für uns ganz entscheidend.
Warning: Wer staatliche Zuwendungen erhält, muss in Deutschland nach der Haushaltsordnung ab 2007 die Wirkung und die Wirtschaftlichkeit seiner Arbeit nachweisen. Die Methoden des EED und vieler anderer größerer NGOs entsprechen schon heute im Wesentlichen diesen Anforderungen. Wachsenden Druck spüre ich aber aus der Öffentlichkeit. Er operiert mit der abenteuerlichen Behauptung, dass vierzig Jahre Entwicklungszusammenarbeit nichts gebracht hätten. Aber für Millionen Menschen hat die nichtstaatliche Hilfe die Lebensbedingungen deutlich verbessert. Auch strukturelle Wirkungen lassen sich nachweisen. Wir sind offenbar noch nicht gut genug darin, das, was wir bewirken, in der Öffentlichkeit zu kommunizieren.
Füllkrug-Weitzel: Wir haben vor allem deshalb ein Legitimationsproblem und plötzlich eine Wirkungsdebatte, weil staatliche Entwicklungshilfe keinen klar erkennbaren politischen Sinn mehr hat, wie es in den Zeiten des Kalten Krieges der Fall war. Zudem werden die Erfolge von Entwicklung, die Wirkung unserer Hilfe zur Selbsthilfe, permanent aus anderen Politikfeldern untergraben: vom Klimawandel, der Schuldenkrise, der Handelsliberalisierung und so weiter. Wir müssen den schwarzen Peter wieder dorthin schieben, wo er hingehört: zur Frage, ob die Entwicklungspolitik nur ein Alibithema ist oder die anderen politischen Handlungsfelder dem Imperativ der Armutsbekämpfung und der Achtung der Menschenrechte folgen sollten.
Kirchliche Werke haben den Anspruch, mit ihrer Arbeit über die Zielgruppe hinaus auch Strukturen zu verändern?
Warning: Wenn wir bei der Arbeit in Projekten auf strukturelle Probleme stoßen, gehen wir sie an. Zum Beispiel hat einer unserer Partner in Papua-Neuguinea ein Gerichtsurteil durchgefochten, das Zehntausende Hektar Wald retten und die staatliche Forstpolitik beeinflussen wird. In Indien haben wir einen großen Sternmarsch von Bauern nach Neu-Delhi mitfinanziert, die gegen Landenteignung demonstriert haben.
Was Lobbyarbeit oder der Einsatz für Menschenrechte und sozialen Wandel bewirken, ist aber schwer nachzuweisen, oder?
Füllkrug-Weitzel: Der Versuch, die Wirkung von Lobbyarbeit zu dokumentieren, steht noch am Anfang. Wir stellen uns vor, ihre Effekte permanent zu beobachten und dadurch gegebenenfalls nachzusteuern und sie zu verbessern. Das gibt es bisher sehr selten.
Warning: Es ist hier methodisch sehr schwierig, eine Wirkung auf ein bestimmtes Ereignis zurückzuführen und herauszufiltern, was unser Beitrag war. Zudem wollen Verfechter einer sogenannten rigorosen Wirkungsbeobachtung nur statistisch nachweisbare Zusammenhänge als Wirkung gelten lassen. Das ist ein Irrweg. Man muss auch bestimmte Plausibilitäten prüfen können. Wir müssen sicherstellen, dass wir nicht zu Forschungsinstituten mit angeschlossener Projektabteilung werden.
Führt die zunehmende Betonung von Wirkungsorientierung dazu, dass sich Organisationen auf Projekte konzentrieren, deren Wirkung man relativ leicht belegen kann?
Warning: Ich kenne in Europa zwei protestantische Werke, die in diese Richtung gehen: ICCO und in geringerem Maße DanchurchAid. Da beobachte ich den Trend, sich aus einigen gemeinsamen Finanzierungen, beziehungsweise für allgemeine Kosten des Partners (wie deren Büro), zurückzuziehen. Denn dann kann man einfacher nachweisen, dass der Programmteil, den man finanziert, tatsächlich eine Wirkung erzielt. Diese Tendenzen machen uns Sorgen. Es wird manchmal vergessen, dass zur Erzielung von Wirkung auch ein vernünftiges Management nötig ist, das entsprechend kostet.
Wirkungsbeobachtung ist aufwändig. Werden die Anforderungen an die Partner immer höher, während sie immer weniger Geld dafür bekommen?
Füllkrug-Weitzel: Bei „Brot für die Welt“ und ACT Development, wo wir ein Pilotprojekt zur Wirkungsbeobachtung leiten, wollen wir die Methoden und Instrumente einfach und partizipativ gestalten: Sie sollen ohne großen Zusatzaufwand in die tägliche Arbeit integriert werden können und die Partner sollen selbst so viel dabei lernen können, dass Wirkungsbeobachtung nicht eine weitere Last von außen ist, sondern in ihrem eigenen Interesse liegt. Wir wollen auch keine neue dauerhafte Finanzierungsquelle für die Beraterbranche schaffen. Wir haben darum im ACT-Verbund eine Art Werkzeugkiste zur Wirkungsbeobachtung in der eigenen Organisation zusammengestellt, die lokale Partner und die Bevölkerung nach einer Anschubphase ohne äußere Unterstützung nutzen können, um ihre Arbeit kontinuierlich zu verbessern. Kontrolle spielt dabei eine sekundäre Rolle. Die Partner im Süden haben darauf sehr positiv reagiert. Entscheidend ist, dass ein solches System für sie hilfreich ist. Dann haben sie Verständnis dafür, dass die Geber auch eigene Anforderungen haben und unterstützt werden müssen, sie zu erfüllen. Ein stärkeres Kontrollelement einzuführen, das flächendeckend sein müsste, wäre teuer, in einer Reihe von Projekten sinnlos und vermutlich auch nicht zwingend wirksam, denn jede Kontrolle kann man umgehen. Selbstverbesserungsanreize sind unter Umständen viel wirksamer.
Warning: Wir werden Aufwand betreiben müssen, um uns über den Zweck und das Vorgehen bei der Wirkungsbeobachtung zu verständigen. Aber danach wird sich der Aufwand in Grenzen halten und auf jeden Fall rechnen. Wenn man mittels Wirkungsbeobachtung frühzeitig Fehlentwicklungen entdeckt, spart man ja an der Stelle wieder ein.
Muss man auch Projekte mit unsicherer Wirkung riskieren?
Füllkrug-Weitzel: Ja. Wenn man nicht experimentiert, sondern sich immer nur an das hält, was sich schon bewährt hat, kann man nicht angemessen auf neue Anforderungen und Entwicklungen reagieren wie etwa den Klimawandel. Manchmal, etwa im Bereich Rechtsschutz, muss man das Durchhaltevermögen haben, über lange Zeit ein Risiko einzugehen. Zum Beispiel haben wir über den Pazifischen Kirchenrat Initiativen gefördert, die versucht haben, die französische Regierung vor Gericht zu Kompensationszahlungen für die Opfer ihrer Atomtests im Pazifik in den 1960er und 1970er Jahren zu zwingen. Erst vor wenigen Jahren ist die französische Regierung zur Entschädigung verurteilt worden. Wir haben über dreißig Jahre lang in diese Hoffnung investiert, als alle anderen Finanziers sich schon zurückgezogen hatten. Das Risiko zu scheitern war sehr hoch, der Effekt des Durchhaltens für die Betroffenen aber groß.
Warning: Manchmal haben Experimente von NGOs große Wirkung. Misereor beispielsweise hat in Indien jahrelang den unpopulären Ansatz des watershed development unterstützt, bis sie dafür staatliche Förderung bekamen. Heute ist das ein Flaggschiff der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit. Das wäre er nie geworden, wenn Misereor kein Risikokapital hineingesteckt hätte. Unsere Lobbyarbeit führt oft nicht zu den erhofften Politikänderungen. Eins der jüngsten Beispiele dafür ist unsere Kritik an den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen der Europäischen Union und den AKP-Staaten. Trotzdem müssen wir hier weiter investieren. Denn die Schwächen der Abkommen werden bald deutlich werden, und dann brauchen wir gut informierte Partner, die das mit ihren Regierungen diskutieren können. Das zeigt auch, dass man Wirkung unterschiedlich definieren kann: Auch wenn wir das eigentliche Ziel nicht erreicht haben, haben wir doch unsere Partner für die Zukunft gestärkt.
Das Gespräch führten Bernd Ludermann und Gesine Wolfinger.
Cornelia Füllkrug-Weitzel ist Pfarrerin und seit 2000 Direktorin für Ökumenische Diakonie im Diakonischen Werk der EKD in Stuttgart. Zur Ökumenischen Diakonie gehören „Brot für die Welt“, die Diakonie Katastrophenhilfe und Hoffnung für Osteuropa.
Claudia Warning ist Vorstandsmitglied im Evangelischen Entwicklungsdienst sowie Vorsitzende des Vorstands von VENRO (Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen) in Bonn.
Abstimmung auf katholischer Seite Um die Wirkung ihrer Arbeit zu verstärken, haben sich katholische Entwicklungsorganisationen aus Europa und Nordamerika vor rund vierzig Jahren zur Coopération Internationale pour le Développement et la Solidarité (CIDSE) zusammengeschlossen. Dem Netzwerk mit Sitz in Brüssel gehören derzeit 16 Mitglieder an, darunter Misereor aus Deutschland und Fastenopfer aus der Schweiz. Laut seinem Generalsekretär Bernd Nilles kooperieren sie bislang besonders eng in der Lobby- und Advocacy-Arbeit. An den Stellungnahmen, jüngst etwa zu den Klimaverhandlungen in Posen, sind auch Partner aus dem Süden beteiligt. Ähnlich koordinieren protestantische Werke in Europa ihre Lobbyarbeit über APRODEV.
Die Koordination der Projektarbeit über CIDSE soll ausgebaut werden. Bislang gibt es nach Angaben von Nilles sowohl für einzelne Länder als auch für jeden Kontinent gemeinsame Arbeitsgruppen von Gebern und Partnern, die politische Initiativen und Projekte abstimmen. So verständigen sie sich über die Finanzierung für große gemeinsame Partner. In Äthiopien haben die CIDSE-Mitglieder aus England, Schottland und Irland ein gemeinsames Büro eröffnet. Zudem haben laut Nilles die CIDSE-Mitglieder die Zahl der Länder, in denen sie tätig sind, reduziert. Das habe jedoch Grenzen, wenn gewachsene Partnerstrukturen nicht zerstört werden sollen. Eine Aufteilung der Hilfe nach Sektoren, um doppelte Strukturen zu vermeiden, sei nicht sinnvoll. (gwo)