Eine gesponserte Autokratie

Der Wettstreit der Großmächte beeinflusst kleinere Staaten stark – zum Beispiel Kambodscha. Zwar bemühen sich kleine Staaten und solche im Übergang zum Frieden um ein Gleichgewicht in den Beziehungen zu Großmächten, besonders westlich-demokratischen einerseits und autoritären Regimen, einschließlich Russland und China, andererseits. Doch Kambodscha zeigt den Einfluss der Großmächte, der das Regime im Land im Laufe der Zeit zwischen Demokratie und Autoritarismus schwanken lässt. Jeder Übergang war auf die Unterstützung eines „Sponsors“ unter den mächtigen Ländern zurückzuführen.

Die Militärjunta der Khmer-Republik (1970–1975) wurde von den USA unterstützt. Auf sie folgte nach einem Bürgerkrieg die kommunistische Diktatur der Roten Khmer (1975–1979), die von China unterstützt wurde und sich an dessen kommunistischer Ideologie orientierte. Nach dem Sturz der Roten Khmer durch eine vietnamesische Militärintervention wurde die offenbar von Vietnam und Russland unterstützte sozialistische Volksrepublik Kampuchea (1980-1990) ausgerufen, auch wenn diese von den Roten Khmer bis zur letzten Schlacht im Jahr 1998 bekämpft wurde. Westliche Länder finanzierten dann einen Friedensprozess und eine von der Übergangsverwaltung der Vereinten Nationen in Kambodscha (UNTAC) geführte Interimsregierung (1991–1993). Das darauffolgende Königreich Kambodscha (1993–2012) war zunächst eine ebenfalls vom Westen unterstützte Demokratie, die jedoch ab 2013 unter dem wachsenden substanziellen Einfluss Chinas zunehmend zur Autokratie tendierte.

Demokratische Regime weltweit werden eher von westlichen Demokratien wie den Vereinigten Staaten von Amerika unterstützt, im Gegensatz dazu verbünden sich sozialistische und kommunistische Regime eher mit Russland und China. Der Einfluss westlicher Länder über Finanzhilfe und Handel schafft der Tendenz nach demokratische Beteiligung. Die Macht der autoritären Staaten dagegen schwächt demokratische Institutionen des betreffenden Landes: Sie verändert das ordnungspolitische Umfeld auf eine Weise, die weder einer Zivilgesellschaft noch Oppositionsparteien zuträglich ist, gelten diese doch oft als Akteure einer Demokratisierung im Sinne der politischen Ideologien des Westens.

„Sharp power“

Seit dem kalten Krieg sind China und Russland wichtige Gravitationszentren des Autoritarismus, die Autokratien finanziert oder sie in Post-Konflikt-Staaten oder kleine Staaten exportiert haben – etwa Kambodscha und Myanmar. Studien zeigen, wie China und Russland ihren autokratischen Einfluss geltend gemacht haben, indem sie „sharp power“ gegenüber politischen Parteien, Medien, dem Internet und der akademischen Welt anderer Länder ausübten. Sharp power geht üblicherweise mit Bemühungen einher, die Integrität unabhängiger Institutionen in solchen Ländern zu beschneiden oder gar zu zensieren. Sie erlaubt es autoritären Regimen, in Demokratien die Meinungsfreiheit einzuschränken und die jeweiligen politischen Strukturen zu verzerren und gleichzeitig ihre eigene Öffentlichkeit vor demokratischen Verlockungen von außen abzuschirmen.

Im Gegensatz dazu gelten die meisten westlichen Länder seit etwa 1990 als Förderer der Demokratisierung in solchen Ländern. Der geopolitische Wettstreit um politische Ideologien führt dazu, dass die Machthaber des jeweiligen Empfängerlandes ihn dazu ausnutzen, ihre eigene Herrschaft zu verlängern, indem sie demokratische Institutionen wieder zurückstutzen. 

Nach 1993 galten der Ordnungsrahmen und die demokratischen Institutionen Kambodschas als Nebenprodukt westlicher Intervention. Der Westen beeinflusste mit seiner Entwicklungshilfe die Gestaltung der Institutionen des Landes, indem er eine UN-Friedensmission einrichtete, die 1993 eine freie und faire Wahl organisierte. Diese Wahl führte noch im selben Jahr zur Verabschiedung der postkommunistischen Verfassung. Auch andere Regeln wurden mit finanzieller Unterstützung von westlichen Ländern und internationalen nichtstaatlichen Organisationen (NGOs) entwickelt. Zwischen 1992 und 2018 erhielt Kambodscha jedes Jahr rund 1,2 Milliarden US-Dollar Entwicklungshilfe. Die EU finanzierte als einer von verschiedenen Geldgebern zwischen 2008 und 2010 rund ein Viertel des Gesamtbudgets und war damit (Kredite nicht mitgerechnet) der bedeutendste Geber für Kambodscha. Im selben Zeitraum machte die Grundfinanzierung von NGOs (zum größten Teil von Seiten der Europäischen Union und anderer westlicher Demokratien) ein Viertel der Gesamthilfe aus.

Bis zu tausend nichtstaatliche Organisationen gegründet

Entwicklungshilfe und das Entstehen einer Zivilgesellschaft gingen miteinander einher: Um vom Zufluss der Hilfsgelder zu profitieren, wurden in Kambodscha sehr viele einheimische nichtstaatliche Organisationen gegründet (bis zu tausend in einem Land mit einer Gesamtbevölkerung von rund 16 Millionen Menschen). Auch wenn die Wirkungen von deren Tätigkeit schwer einzuschätzen sind, erreichten und unterstützten sie wenigstens 20 bis 30 Prozent der Kambodschaner. Weil sie verschiedene Dienstleistungen bereitstellten, haben sie erheblich zur Entwicklung des Landes beigetragen.

In jüngerer Zeit hat sich aber die Herangehensweise der NGOs an (nachhaltige) Entwicklung erheblich verschoben: weg von der Bereitstellung von Dienstleistungen hin zu Ermächtigung, Advocacy-Arbeit und rechtebasierten Ansätzen, weil Rechte ihrer Überzeugung nach im Zentrum von Entwicklung stehen. Mit diesen neuen Ansätzen befähigen die NGOs Gemeinschaften an der Basis dazu, sich für ihre Rechte einzusetzen und sogar den neoliberalen Entwicklungsstrategien der Regierung entgegenzutreten (also der Privatisierung von öffentlichem Eigentum und von Ressourcen im Namen von Beschäftigung und wirtschaftlicher Entwicklung).

Das Empowerment hat zum Ziel, politische Teilhabe, Demokratisierung und Menschenrechte im Land zu fördern. Als die westlichen Demokratien von 1993 bis in die frühen 2010er Jahre an Einfluss gewannen, war laut der Datenbank von „Varieties of Democracy“ der Grad an Unterdrückung relativ niedrig. Das heißt, die Anzahl und der Handlungsspielraum zivilgesellschaftlicher Organisationen erlebten ein ungeheures Wachstum. 

Repressive Maßnahmen der Regierungspartei

Der Trend zur Stärkung lokaler Gemeinschaften und anderer Vereinigungen trug zu einer Veränderung im Parteienwettstreit bei. In der Wahl 2013 verlor die regierende Partei, die mit Hun Sen seit 1993 den Premierminister gestellt hatte, einen Großteil ihrer Unterstützung. Die Zahl der Sitze in der Nationalversammlung sank von 90 Prozent auf knapp über 55 Prozent. Die größte Oppositionspartei, die Nationale Rettungspartei Kambodschas (CNRP), erzielte ein nie da gewesenes Ergebnis von rund 44 Prozent und übte damit Druck auf die Regierungspartei aus. Nach der Niederschlagung der monatelangen Proteste gegen die Wahlfälschungen im Jahr 2013 erhob die Oppositionspartei Anspruch auf einflussreiche Posten im Parlament.

Doch die Regierungspartei erkannte, welche Bedeutung lokale und internationale zivilgesellschaftliche Organisationen für ihren Einbruch in der Wählergunst und die Bedrohung ihrer Macht hatten, und ergriff repressive Maßnahmen gegen diese Organisationen und die führende Oppositionspartei. So ging sie etwa Anfang 2014 mit Gewalt gegen protestierende Regierungsangestellte vor, was Verletzte, Tote und die Verhaftung Dutzender Arbeiteraktivisten und Gewerkschaftsführer zur Folge hatte. Diese repressiven Maßnahmen liefen den Absichten westlicher Geber zuwider, die erheblichen finanziellen und technischen Aufwand betrieben hatten, um das Land zu demokratisieren. Westliche finanzielle Unterstützung scheint nicht mehr zwingend mit Einfluss auf das Land einherzugehen.

Westliche Geber haben weniger Einfluss als noch vor 2010

Das liegt am Einfluss Chinas. Das Land hat sich zu einem bedeutenden Geber in Südostasien entwickelt und strebt im Ausland unabhängig vom jeweiligen politischen Regime danach, Handelsgewinne und wirtschaftliche Vorteile zu erzielen. Seit Anfang der 2010er Jahre hat Peking dem kambodschanischen Regime und seinen südostasiatischen Partnern auf der Grundlage gemeinsamer Interessen und Absichten bedingungslose Zuschüsse und Darlehen angeboten.

Weil sich China inzwischen zu Kambodschas größtem Geber und Investor gemausert hat, haben westliche Geber weniger Einfluss als noch vor 2010. Aus Sicht der kambodschanischen Regierungsbeamten sind Chinas Leistungen vorteilhaft, weil sie sowohl an den Bedürfnissen des Empfängerlandes ausgerichtet sind, als auch die Hilfe voraussagbar ist. Zudem liefert China, zum Beispiel bei Straßenbauprojekten, rasch und zu niedrigen Kosten. Mit dem Umfang seiner Entwicklungshilfe und Kreditvergabe hat China nach und nach seine Gegenspieler, die USA, Japan und die EU (einschließlich ihrer Mitgliedsstaaten), überholt.  

Laut einem Bericht des Council for the Development of Cambodia aus dem Jahr 2020 hat China als Entwicklungspartner von 2014 bis 2017 zwischen 16,5 Prozent und 25 Prozent zur jährlichen Entwicklungszusammenarbeit für das Land beigetragen. Dieses Geld kam vor allem dem Bildungs- und dem Transportsektor zugute. Außerdem war und bleibt China einer der führenden Investoren in Kambodscha. Es hat seine Investitionen schrittweise gesteigert, unter anderem in Textilfirmen, Infrastruktur, Immobilien, Bergbau, Wasserkraft und Landwirtschaft. 

Vergleicht man die Entwicklung der finanziellen Unterstützung Chinas für Kambodscha mit dem Index der bürgerlichen Freiheiten und der Unterdrückung der Zivilgesellschaft in dem Land, dann lässt das darauf schließen: Die Stärke der Unterdrückung der Zivilgesellschaft und der Oppositionsparteien und der niedrige Index der bürgerlichen Freiheiten korrespondiert mit dem Umfang der finanziellen Unterstützung Chinas für Kambodscha. Je höher die von den Chinesen zur Verfügung gestellte finanzielle Hilfe war, desto mehr schrumpfte der zivilgesellschaftliche Handlungsspielraum. In den Jahren zwischen 1990 und 2010, als Kambodscha von westlichen Ländern mit beträchtlichen finanziellen Mitteln ausgestattet wurde, erfreute sich die Zivilgesellschaft größerer Gestaltungsmöglichkeiten.

NGOs und Gewerkschaften wurden eingeschränkt

Während die Unterstützung von den Chinesen zunahm, verlegte die amtierende Regierung sich auf die Unterdrückung von Oppositionspartei und NGOs, die beschuldigt wurden, sich von westlichen Demokratien mit Geld zum Umsturz der amtierenden Regierung ausstatten zu lassen. Um die Tätigkeiten von Opposition und NGOs einzudämmen, erließ die Regierung entsprechende Vorschriften.

Das Gesetz zu Vereinigungsfreiheit und zu NGOs, das 2015 gebilligt und in Kraft gesetzt wurde, schränkte NGOs ein, indem es sie zur Neuregistrierung zwang. Sie müssen nun ihre Kontoinformationen preisgeben und außerdem regelmäßig dem Innenministerium und Provinzbehörden darüber Bericht erstatten, in welchem Gebiet sie arbeiten. 2017 wurden NGOs davor gewarnt, ohne die Genehmigung von lokalen oder Bezirksbehörden zu Protesten aufzurufen. Obwohl das Ministerium die Beschränkungen 2020 aufhob, bleiben Provinzbehörden wachsam und behalten die Arbeit der NGOs im Auge; zum Beispiel verbieten sie ihnen, öffentliche Veranstaltungen zu organisieren. 

Das Gewerkschaftsgesetz von 2017 schränkt die Vereinigungsfreiheit ein und beeinträchtigt die Möglichkeit der Gewerkschaften, im kambodschanischen Textilsektor Arbeitnehmerrechte geltend zu machen. Dieses Gesetz wird als klarer Verstoß gegen die ILO-Konvention Nr. 87, internationale Gesetze und folglich auch die kambodschanische Verfassung betrachtet.

Weniger Handlungsspielraum für die politische Opposition

Neben dem scharfen Vorgehen gegen zivilgesellschaftliche Gruppen wurde auch der Handlungsspielraum für die politische Opposition eingeengt. Kem Sokha, der stellvertretende Vorsitzende der oppositionellen Nationalen Rettungspartei Kambodschas (CNRP), wurde unter dem Vorwurf, mit anderen Ländern Umsturzpläne gegen die amtierende Regierung geschmiedet zu haben, im September 2017 verhaftet – vor den Parlamentswahlen von 2018. Im November 2017 ordnete das Oberste Gericht die Auflösung der CNRP an und schaltete damit die einzige noch verbliebene Gefahr für einen Wahlerfolg der Regierungspartei aus. China unterstützte die Entscheidung des Obersten Gerichts ausdrücklich. 

Oppositionspolitiker, Menschenrechts- und Umweltaktivisten und Journalisten wurden krimineller Vergehen für schuldig erklärt und befinden sich entweder im Exil oder in Haft. Die von der amtierenden Regierung von Anfang 2015 bis 2018 ergriffenen repressiven Maßnahmen schufen eine Atmosphäre der Angst, die die Einheit der Aktivisten gesprengt haben. Da die Oppositionspartei bei den Wahlen 2018 nicht antreten konnte, hat die Regierungspartei seitdem die vollständige Kontrolle über das Parlament übernommen und regiert das Land als Einparteienstaat.

In der frühen Phase der Covid-19-Pandemie im Jahr 2020 erließ die Regierung ein Notstandsgesetz, das ihr das Recht verlieh, die Telekommunikation zu überwachen, Medien und soziale Netzwerke zu kontrollieren und die Verbreitung von Informationen, die Angst und Unruhen auslösen könnten, zu verbieten oder einzuschränken. So wurde beispielsweise eine Arbeitnehmerin in einer Bekleidungsfabrik von der Regierung verhaftet, weil sie in einem Facebook-Posting ihren Arbeitgeber kritisiert hatte, der sich nicht an die Richtlinien der Regierung gehalten und 88 Arbeitnehmer entlassen hatte.

Die Geschichte von Kambodschas ordnungspolitischer Entwicklung zeigt, wie das Land mal in die eine, mal in die andere Richtung gedreht wurde – unterstützt von Weltmächten, die geopolitisch darum wetteifern, kleine Staaten vor ihren jeweiligen Karren zu spannen. Dass seine inneren Angelegenheiten unter fremdem Einfluss standen, hat zu einem Verlust von „Souveränität“ geführt. Das heutige Regime, eine „gesponserte Autokratie“, wird, wenn man die Geschichte als Lehre nimmt, vielleicht nicht überdauern. Die politische Entwicklung Kambodschas wird sich je nach Stand des geopolitischen Wettstreits wandeln.

Aus dem Englischen von Juliane Gräbener-Müller.