Partnerschaft auf Kosten der Werte

Was macht einen guten Nachbarn aus? Zur Beantwortung dieser Frage hat die Kommission der Europäischen Union (EU) 2004 die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) entwickelt. Den Anlass gab die Erweiterung der EU um zehn Staaten östlich ihrer damaligen Grenze; damit wurden 2004 die Ukraine, Moldawien und Weißrussland zu EU-Nachbarländern und der unruhige Kaukasus rückte näher. Gemäß der ENP und ihrer jüngsten Ausformung, der Östlichen Partnerschaft, sollte ein guter Nachbar friedlich, wohlhabend und stabil sein und sich zu gemeinsamen Werten bekennen.

Von Anfang an wurde die ENP als Light-Version der EU-Erweiterung konzipiert: Die Ausweitung der sanften Gewalt der EU über ihre Grenzen hinaus, um politische und wirtschaftliche Reformen durchzusetzen und damit eine engere Anbindung zu erreichen, ohne aber allen osteuropäischen Ländern, dem westlichen Balkan und der Türkei die Mitgliedschaft anzubieten. Vielen Kennern der Region erschien das von Anfang an problematisch. Denn es bedeutet, dass eine Politik, die behauptet, die Nachbarn näher an die EU binden zu wollen, in Wirklichkeit Schutzzäune errichtet, um sie draußen zu halten.

Von Beginn an litt die ENP unter weiteren Mängeln. Die EU behandelte Osteuropa und die Mittelmeerregion gleich und trat so unterschiedlichen Ländern wie Georgien und Tunesien mit denselben Erwartungen und Kriterien gegenüber. Sie lief Gefahr, ihre Ansprüche an politische und wirtschaftliche Reformen auf einen kleinsten gemeinsamen Nenner herunterzuschrauben und damit erheblich unter die europäischen Standards, die auch die Zivilgesellschaft in den östlichen Partnerländern anstrebt.

Die neue Östliche Partnerschaft, die im Mai 2009 gestartet wurde, ist ein Versuch, das stumpfe Ins-trument ENP zu schärfen: Man institutionalisiert die Unterscheidung zwischen östlichen und südlichen Nachbarn und ermöglicht es, die Politik besser auf die Bedürfnisse der östlichen Nachbarn zuzuschneiden. Das folgt dem Vorbild einer Initiative für die südlichen Nachbarn, die der französische Präsident Nicolas Sarkozy unter dem Namen „Mittelmeer-Union“ lanciert hat. Die französische Initiative gilt als weitgehend gescheitert, weil ihr Unterstützung von den Mitgliedstaaten fehlt; dagegen wird die Östliche Partnerschaft von wichtigen EU-Mitgliedern wie Deutschland und Schweden (das zur Zeit die Ratspräsidentschaft innehat) befördert. Sie wird auch entschieden von der EU-Kommission befürwortet; damit dürfte sichergestellt sein, dass ihre Ziele auch erreicht werden.

Die neue Initiative macht den östlichen Partnern Ukraine, Moldawien, Weißrussland sowie den drei Kaukasus- Ländern Georgien, Armenien und Aserbaidschan ein verbessertes Angebot: Zusätzlich zu den mehr als 30 Millionen Euro, die die drei Kaukasus-Länder jährlich im Rahmen der ENP erhalten, bekommen sie nun einen Anteil an weiteren Mitteln in Höhe von rund 350 Millionen Euro, verteilt über vier Jahre. Dazu sind regelmäßige multilaterale Treffen führender Regierungsvertreter vorgesehen, bei denen es um die Themen Demokratie und Stabilität, Umwelt und Energiesicherheit, wirtschaftliche Integration sowie Austausch zwischen den Bürgern gehen soll. Elemente des Wettbewerbs zwischen den Ländern und Möglichkeiten, die Einhaltung von Verpflichtungen gegenseitig zu begutachten (peer review), werden eingeführt.

Das alles schafft auch neue Mechanismen für Kontakte unter den Partnerländern selbst. Dies hat große Bedeutung für die Länder des Südkaukasus, deren Fähigkeit zur Zusammenarbeit auf vielen Gebieten – vom Handel bis zur Seeschifffahrt – von dem schwelenden Konflikt zwischen Aserbaidschan und Armenien um Berg-Karabach stark beeinträchtigt ist. Weitere beispielhafte Initiativen etwa zum Grenzmanagement und zum Umgang mit Katastrophen könnten besonders nützlich sein, wenn sie auf die regionalen Probleme des Südkaukasus eingehen. Ferner wird jedem Partner das sogenannte „Comprehensive Institution-Building Programme“ für Reformen der Verwaltung angeboten: Es umfasst gezielte Hilfen, um zu einem Zeitpunkt, da die Regierungen unter dem Druck der Finanzkrise stehen, die Schmerzen von Reformen abzumildern.

Unter der Östlichen Partnerschaft werden auch bilaterale Initiativen weiter verfolgt, die mit der ENP begonnen wurden. Wenn sie von der EU und den Partnerregierungen vollständig umgesetzt werden, bieten sie ein großes Potential, dringend benötigte Reformen voranzutreiben und den Bürgern des Südkaukasus spürbare Vorteile zu bringen. Dazu gehören Visa-Erleichterungen etwa für Sportler, Lehrkräfte, Studierende und Journalisten mit der Aussicht auf eine künftige visumfreie Einreise für alle Bürger.

Zusätzlich werden umfassende Freihandelsabkommen eingeführt – als Teil einer wichtigen Neuerung, die die Östliche Partnerschaft von der Erweiterungspolitik entlehnt hat: Die Partnerländer werden ermutigt, gemeinsame Regeln und Regulierungen der EU-Mitglieder in verschiedenen Politikfeldern zu übernehmen. Umfassende Freihandelsabkommen verpflichten nämlich mehrere Ministerien zu Reformen in vielerlei Bereichen wie Bildung, Umwelt, Verbraucherschutz und Abwasserentsorgung. Solche technischen Reformen – von besseren Standards für Schlachthöfe über die Nahrungsmittelkennzeichnung bis zur Unterstützung des Informationsaustauschs zwischen Zollbehörden – sind die Stärke der EU. Sie betont dabei die Einführung transparente Systeme und hilft etwa Rechnungshöfen, Berichte über die Staatsfinanzen abfassen, oder Software einzuführen, die Gerichtsfälle zufällig auf die Richter verteilt. Das verringert das Risiko für Korruption und kann breitere politische Reformen anstoßen. Wenn die Kommission und die Mitgliedsländer mehr Entschlossenheit an den Tag legen, die Einhaltung der Normen des Europarats im Bereich Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie einzufordern, wird das Reform- und Entwicklungspotential im Südkaukasus umso größer sein.

In den Zivilgesellschaften des Südkaukasus ist der Rahmen der EU-Politik ein Hebel, um politische Reformen, Entwicklungs- und Transformationsprozesse voranzutreiben. Unabhängige Gruppen in allen drei Ländern des Südkaukasus haben Druck ausgeübt, um ehrgeizige Reformprojekte bei Themen voranzubringen wie Menschenrechten, Justiz, Korruptionsbekämpfung und Wahlrecht bis hin zur Verbesserung der Dienstleistungen im Gesundheits- und Erziehungswesen. Alle drei Regierungen haben im November 2006 Aktionspläne verabschiedet, die sie zu Reformen verpflichten. Seither hat die Zivilgesellschaft die Vertragspartner und die EU-Kommission jährlich ermahnt, ihre Versprechen zu erfüllen, und die Fortschritte kritisch bewertet.

Die Östliche Partnerschaft haben Gruppen der Zivilgesellschaft bisher mit vorsichtigem Optimismus begrüßt. Ein neues Forum, das im November gegründet werden soll, schafft eine Institution, um an der Umsetzung der Partnerschaft teilzunehmen. Die Zivilgesellschaft der EU sowie der Nachbarländer soll die Möglichkeit erhalten, Empfehlungen in die Arbeit von Regierungskonferenzen und multilateralen Plattformen einzubringen. Wenn das Auswahlverfahren korrekt gehandhabt wird und die Zivilgesellschaft in der Lage ist, ihre Beobachterrolle wahrzunehmen, bietet das Forum eine einzigartige Gelegenheit zu unabhängiger Analyse und Netzwerkbildung und für die wichtige „soziale Einbindung“, die untrennbar zum Integrationsprozess der EU dazugehört.

Die Regierungen im Südkaukasus haben die EU-Politik offiziell begrüßt, reagieren aber sehr gemischt auf deren Inhalt und die Umsetzung der Reformverpflichtungen ist uneinheitlich. Die georgische Regierung nimmt mit ihrer Ausrichtung nach Europa und den USA die Rolle des Forderers und Anführers ein. Sie dringt auf eine engere Beziehung und möchte, dass die EU ihr bei der Konfliktlösung hilft und Sicherheitsgarantien abgibt. Sie bemüht sich ferner um die Zusage für Visa-Erleichterungen. Zwar hat sie ihre Ansprüche inzwischen etwas zurückgeschraubt – ursprünglich hatte sie angekündigt, ihren Aktionsplan innerhalb von drei Jahren zu erfüllen. Doch sie ist ein williger Partner der verschiedenen Initiativen, die im Rahmen der ENP und der Östlichen Partnerschaft vorangetrieben werden: von der Handelsreform bis zur Aufnahme eines Menschenrechtsdialogs mit der EU.

Armenien und Aserbeidschan reagieren ambivalenter. Sie sind nicht bereit, einer Östlichen Partnerschaft Priorität gegenüber bilateralen Beziehungen einzuräumen, da sie unterschiedliche Interessen in Einklang bringen wollen. Armenien will die Nähe zu seinen wenigen Freunden in der Region wahren, vor allem zu Russland und dem Iran, und verfolgt eine Politik der „Komplementarität“, die es auf einer Armlänge Abstand von der EU hält. Aserbaidschan nutzt weiter seinen Ölreichtum als Druckmittel. Das hat zur Folge, dass die Reformagenda weniger wichtig genommen wird, nachdem man Vorteile verloren hat wie die finanzielle Unterstützung durch größtenteils direkte Budgethilfe im Rahmen der ENP. Im Konflikt um Berg-Karabach senden beide Länder ebenfalls gemischte Signale. Die EU hat hier mit ihrem Sonderbeauftragten für die Region wenig Handlungsspielraum, weil sie in der Minsk-Gruppe der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE), die in dem Konflikt vermittelt, nicht als Ganze, sondern nur durch Frankreich vertreten ist.

Die EU bewegt sich mit ihren Ansprüchen, den Zweifeln über ihren Einfluss und mit politisch-institutionellen Mängeln auf dem tückischen Terrain des Kaukasus. Dabei besteht die Gefahr, dass der ursprüngliche Impuls für gesellschaftlichen Wandel verlorengeht, da ihm neue politische Realitäten wie die weltweite Finanzkrise und eine differenziertere, den Bedürfnissen der Region und ihrer Politiker besser angepasste Politik entgegenstehen. Liest man zwischen den Zeilen der Vereinbarungen zur Östlichen Partnerschaft nach dem einleitenden Gipfeltreffen, bei dem sich die EU mit Regierenden gemein machte, die nach manipulierten Wahlen (Georgien und Armenien) und nach Wahlen ohne Gegenkandidaten (Aserbaidschan) keine Legitimität in der Bevölkerung genießen, dann scheint es, dass von den erwünschten Eigenschaften die Demokratie unter ferner liefen rangiert, während die Menschenrechte noch nicht einmal erwähnt werden.

Die Entwicklungen der vergangenen zwei Jahre im Südkaukasus lassen nur den Schluss zu, dass die EU ihre Bemühungen, eine sichere, prosperierende und demokratische Nachbarschaft zu schaffen, eingestellt hat. Man kann sich streiten, ob der ENP-Rahmen die Gewalt nach den Wahlen in Armenien und Georgien, die autoritäre Entwicklung in Aserbaidschan und den Ausbruch des Krieges um Georgiens abtrünnige Provinzen hätte verhindern können. Aber ohne Zweifel ging in den ersten drei Jahren der ENP der Trend deutlich weg von einer demokratischen und gerechten gesellschaftlichen Entwicklung. Die Grundannahme der ENP und der Östlichen Partnerschaft muss noch bewiesen werden: dass die EU ohne das „Zuckerbrot“ der Erweiterung und ohne echte Anreize wie visumfreie Einreise für die Bürger dieser Länder so attraktiv bleiben kann, dass ihre Reformkraft über ihre Grenzen hinauswirkt. Erfolg muss aber so definiert werden, dass politische Reformen und Demokratie als echte Ziele gelten. Sonst setzt die EU bei den zivilgesellschaftlichen Gruppen, die nach Westen schauen, ihren Ruf aufs Spiel, einen echten Mehrwert zu verkörpern.

Aus dem Englischen von Christian Neven-Du Mont.