Indonesien: Aufbruchstimmung im Inselreich

Ohne Frage sind in Indonesien eine Reihe demokratischer Errungenschaften zu verzeichnen. Die Wahlen zum nationalen Parlament in den Jahren 1999, 2004 und 2009, die ersten Direktwahlen des Staatspräsidenten 2004 und 2009 sowie die zahlreichen Direktwahlen von Gouverneuren, Distriktchefs und Bürgermeistern seit 2005 wurden von nationalen und internationalen Wahlbeobachtern als im Wesentlichen „frei und fair“ eingestuft. Die Bevölkerung betrachtet die Regierungsform der Demokratie überwiegend als Fortschritt. Demonstrationen sind jederzeit möglich; Gewerkschaften und Parteien können sich frei organisieren.

All das hat dazu geführt, dass der politische Wettbewerb wesentlich intensiver geworden ist. Kandidaten profilieren sich folglich zunehmend auch sozialpolitisch. Susilo Bambang Yudhoyono ist vor allem deshalb im Jahr 2009 wieder zum Präsidenten gewählt geworden, weil er Barzahlungen an 19 Millionen bedürftige Haushalte in den Jahren 2005/2006 und 2008/2009 aus dem Staatshaushalt finanziert hatte. Viele Kandidaten etwa für ein Gouverneurs- oder Bürgermeisteramt versprechen eine kostenfreie Krankenversorgung. Mittlerweile gibt es sogar eine nationale Krankenversicherung, die bis Ende diesen Jahres Leistungen für über 121 Millionen Menschen zur Verfügung stellen soll; bis 2019 werden voraussichtlich alle Indonesier krankenversichert sein.

Allerdings ist Indonesien keine liberale Demokratie. Die Meinungs- und die Pressefreiheit sind grundsätzlich anerkannt, aber im Bericht über die Freiheit der Presse 2013 der US-amerikanischen Organisation Freedom House wird das Land weiterhin nur als „teilweise frei“ eingestuft. Gründe dafür sind Angriffe auf und Einschüchterungen von Journalisten.

Ein Geheimdienstgesetz von 2011 ermöglicht es, die Meinungs- und Pressefreiheit einzuschränken: Jeder, der vertrauliche Informationen weitergibt, macht sich strafbar. Die Regierung kann dafür auch das Pornografiegesetz und das Gesetz zu „Informationen und elektronischen Transaktionen“ nutzen. Das Gesetz über zivile Organisationen vom Juli 2013 schränkt zudem die Vereinigungsfreiheit ein.

Räuberische Netzwerke an der Macht?

Für einige Pessimisten ist die Demokratisierung sogar weitgehend gescheitert, weil Einkommen und Vermögen weiter sehr ungleich verteilt sind; weil Verwaltung, Polizei, Militär und Justiz noch von Korruption geprägt sind; und weil sich in der Politik vor allem Geschäftsleute engagieren. An der Macht seien weiterhin „räuberische Netzwerke“ (so Vedi Hadiz und Richard Robison von der Murdoch-Universität in Australien) oder „Oligarchien“ (so der Ausdruck von Jeffrey Winters von der ­Northwestern University in den USA). Verändert haben sich demnach nur die Struktur und Zusammensetzung dieser Oligarchie; das Loblied auf die Durchsetzung des marktwirtschaftlichen Wettbewerbs und die damit verknüpften demokratischen Institutionen ist in dieser Sicht verfrüht, ja verfehlt.

Dagegen verweisen Optimisten auf die Einrichtung eines unabhängigen Verfassungsgerichtes und auf die Arbeit der Korruptionsbekämpfungsbehörde (siehe Kasten). Das Wirtschaftswachstum von durchschnittlich 6 Prozent in den letzten Jahren ist zudem nicht nur den Oligarchen zu­gute­gekommen, denn es ist mittlerweile eine kaufkräftige Mittelschicht entstanden. Strittig ist hingegen, wie die politische Dezentralisierung zu bewerten ist. Optimisten bewerten die Verlagerung von Kompetenzen von der Zentrale auf regionale oder lokale Gremien als Fortschritt. Dagegen hat sie laut den Pessimisten gerade dem Aufstieg lokaler Oligarchien Vorschub geleistet – ungeachtet der Demokratisierung in der Hauptstadt.###Seite2###

Indonesien war bis 1998 übermäßig zentralisiert. Dabei schien die Schaffung eines einheitlichen Nationalstaates nach der Unabhängigkeit 1945 zunächst unwahrscheinlich. Wichtige Hindernisse dafür waren die ungünstige naturräumliche Gliederung – das Land besteht aus etwa 18.000 Inseln –, die Vielfalt an ethnischen und religiösen Gruppen, die prekäre wirtschaftliche Lage und die relativ schwachen politischen Institutionen. Nicht einmal das Militär war damals in der Lage, eine stringente Befehlskette aufzubauen. Föderale Lösungen waren durch die Politik der niederländischen Kolonialmacht aber diskreditiert. Tatsächlich zerfiel das riesige Land in den Jahren 1956/1957 fast, als mächtige Bewegungen für größere regionale Selbstständigkeit entstanden. Die „Außeninseln“ fühlten sich von den Javanern bevormundet und ausgebeutet.

Dieser Gegensatz zwischen Zentrum und Peripherie war ein Grund dafür, dass die parlamentarische Demokratie 1959 unter Präsident Sukarno durch die sogenannte Gelenkte Demokratie ersetzt wurde. Nur wenige Jahre später konnte sich Generalmajor Suharto unter bis heute nicht aufgeklärten Umständen an die Spitze einer Bewegung setzen, die Sukarno entmachtete, die Kommunistische Partei verbot und deren Mitglieder und (vermeintlichen) Anhänger massakrierte.

Suhartos "Neue Ordnung"

Suharto schuf die sogenannte „Neue Ordnung“ (1966 bis 1998) und wuchs im Laufe der Jahre zu einem Machthaber heran, der alle wichtigen Entscheidungen fällte. Er bestimmte, wer die wichtigsten Posten in der Verwaltung, im Militär und in der Regierungspartei Golkar besetzte. Der lange Arm der Zentrale in Jakarta reichte bis hinunter in die Provinzen und Distrikte. Diese enorme und häufig höchst ineffiziente Zentralisierung wurde durch hohe Erdöl- und Erdgaseinnahmen ermöglicht und mittels einer Militärmaschinerie, die bis in die Dörfer reichte, durchgesetzt.

Mit der wirtschaftlichen Entwicklung der 1980er und 1990er Jahre bekam aber der schwerfällige Staatsapparat zunehmend Probleme, komplexe Verwaltungsaufgaben zu lösen. Man begann mit kleineren Dezentralisierungsexperimenten und zaghaften Reformen, musste aber schließlich während der Finanzkrise in Asien 1997 bis 1999, die in Indonesien zum wirtschaftlichen Kollaps führte, kapitulieren.

Schon 1999 wurde eine radikale Dezentralisierung beschlossen, die 2001 umgesetzt wurde. Die wesentlichen neuen Kompetenzen wurden aber nicht auf die Provinzebene übertragen, weil man befürchtete, dass der Nationalstaat aufgrund regionalistischer und sezessionistischer Bewegungen zerbrechen könnte. Stattdessen erhielt die Ebene darunter mehr Zuständigkeiten: die damals rund 300 Städte und Distrikte. Inzwischen gibt es davon etwa 500, weil die lokalen Eliten Gebietskörperschaften neu gründen und auf diesem Weg neue Verwaltungsposten sowie Zugang zu neuen Geldmitteln schaffen, etwa durch lokal erhobene Steuern.###Seite3###

Gouverneure, Bürgermeister und Distriktchefs (bupati) waren unter Suharto meistens Militärs oder Karrierebeamte aus Jakarta. Heute sind sie häufig Unternehmer oder Beamte aus der Region, die ihre Macht dazu nutzen können, Konzessionen für den Holzeinschlag, Landrechte und andere Lizenzen zu vergeben.

So haben sich in einigen Regionen Clans oder Großfamilien durchgesetzt, die ihre Macht vor allem mit dem Zugriff auf politische Ämter zementieren und dabei mit fast allen Mitteln vorgehen. Im Oktober 2013 wurde der Bruder von Ratu Atut Chosiyah, der Gouverneurin der im Jahr 2000 neu gegründeten Provinz Banten, festgenommen, weil er in die Bestechung des Vorsitzenden Richters des Verfassungsgerichtes, Akil Mochtar, verwickelt gewesen sein soll. Auch Ratu Atut selbst wird gegenwärtig von der Korruptionsbekämpfungsbehörde KPK festgehalten und verhört.

Ihre Familie konnte in den vergangenen Jahren zahlreiche Ämter in der Provinz mit Verwandten besetzen: Ratu Atuts Sohn ist Abgeordneter des Provinzparlamentes, ihr Ehemann ist Mitglied des nationalen Parlamentes, ihre Schwiegertochter sitzt im Distriktparlament der Provinzhauptstadt Serang, ihre Schwägerin ist Bürgermeisterin der Großstadt Süd-Tangerang, ein weiterer Bruder von ihr ist Bürgermeister von Serang, ihr Schwager und ihre Schwiegermutter sind dort Mitglieder des Parlamentes, und ein Cousin ist Parlamentsabgeordneter von Banten.

Dynastien und lokale Aristrokratien

Eine ähnliche Dynastie bilden die Sjachroedins in der Provinz Lampung und die Yasin Limpos in Süd-Sulawesi. Dort ist Syahrul Yasin Limpo Gouverneur der Provinz, einer seiner Söhne  ist Distriktchef von Gowa, ein anderer Sprecher des dortigen Parlamentes; eine Enkelin von ihm ist Mitglied des nationalen Parlamentes.

Ein anderes Phänomen ist die Rückkehr oder der Aufstieg lokaler Aristokratien. Im Archipel gab es über Jahrhunderte zahllose islamische Fürstentümer. Die meisten Sultane hatten viel von ihrem Ansehen eingebüßt, weil sie mit den niederländischen Kolonialherren zusammengearbeitet und während des Unabhängigkeitskampfes eine ambivalente Haltung eingenommen hatten.

Erst mit der Demokratisierung seit 1998 erlebten die Sultanate ein Revival. Wegen ihrer guten Verbindungen, ihrer wirtschaftlichen Macht, aber auch durch die bewusste Wiederbelebung höfischer Traditionen konnten Vertreter lokaler Aristokratien bei Lokalwahlen gewinnen. In Yogyakarta (Zentraljava), dem uralten Zentrum der ehemals größten Erbdynastie, ist der von seinen Anhängern hoch verehrte Sultan Hamengkubuwono X. sogar ohne Wahlen zum Gouverneur ernannt worden: 2012 beschloss das nationale Parlament nach langem Tauziehen, dass der Sultan seine Position als (parteiloser) Gouverneur „erbt“. Schon Hamengkubuwono IX. war wegen seiner Rolle im Unabhängigkeitskampf vom damaligen Präsidenten Sukarno zum Gouverneur auf Lebenszeit ernannt worden.###Seite4###

Ist es also richtig, wie Vedi Hadiz und Richard Robison von „räuberischen Netzwerken“ zu sprechen, die die Demokratisierung untergraben? Nur zum Teil. Mit diesen Begriffen erfasst man politische Entwicklungen nur in einigen Regionen. Es spricht sogar vieles dafür, dass diese Netzwerke zunehmend unter Druck geraten wie jetzt die Familie von Ratu Atut Chosiyah. Der Druck geht von Reformkoalitionen und Wählern aus, die auf Kandidaten setzen, die am glaubwürdigsten gegen Korruption eintreten und öffentliche Güter wie etwa eine kostenfreie Gesundheitsversorgung anbieten.

Seit ein paar Jahren setzen sich in Lokalwahlen vermehrt Reformpolitiker durch wie etwa der Gouverneur von Jakarta und frühere erfolgreiche Bürgermeister von Solo (Zentraljava), Joko Widodo alias „Jokowi“ – viele halten ihn für den kommenden Präsidenten. Andere Beispiele sind der neue Bürgermeister von Bogor, Bima Arya Sugiarto (ein in Australien promovierter Politologe), die Bürgermeisterin von Surabaya, Tri Risma Harini, und der Gouverneur von Zentraljava, Ganjar Pranowo. Diese Reformer wenden sich dezidiert gegen Korruption. Sie sind an pragmatischen Lösungen und nicht an ideologischen Auseinandersetzungen etwa um Fragen der Religiosität interessiert.

Clanherrschaft: Vergleich mit den Philippinen

Um einschätzen zu können, wie einflussreich die „räuberischen Netzwerke“ sind, ist ein kurzer Vergleich mit den benachbarten Philippinen hilfreich. In Indonesien hat sich noch keine homogene Elite herausgebildet, wie es schon früh in den Philippinen geschehen ist. Dort beherrschen tatsächlich einige Dutzend Clans oder Großfamilien die Politik, die Verwaltung und die Wirtschaft. Meist sind es immer noch dieselben, die im Senat, im Abgeordnetenhaus, in den Obersten Gerichten und anderen Institutionen vor Jahrzehnten Familienmitglieder platziert haben. Ursprünglich waren diese Familien Großgrund- und Plantagenbesitzer und haben dann ihren Machtbereich langsam ausgeweitet.

Eine solche Situation hat sich in Indonesien unter der niederländischen Kolonialherrschaft und danach nie entwickeln können. Auch heute ist die herrschende Elite sehr viel fragmentierter als in den Philippinen. Außerdem sind die chinesisch-stämmigen Indonesier, die immer noch die meisten der kapitalstärksten Unternehmen besitzen, nicht so eng mit den Eliten in Politik und Verwaltung verschmolzen wie auf den Philippinen. In Indonesien ist die wirtschaftliche Elite von Chinesischstämmigen dominiert; die Eliten in Verwaltung, Justiz, Militär und Politik sind aber weit überwiegend keine ­Sino-Indonesier.

Die Macht konzentriert sich in Jakarta

Hinzu kommt, dass die Macht noch immer stark in Jakarta konzentriert ist. Lokale oder regionale Eliten mögen in Banten oder Südsulawesi dominieren, auf politische Entscheidungen in Jakarta haben sie keinen großen Einfluss.

Auch das ist in den Philippinen anders, wo national bestimmende Politiker meist auch in einer Region ihre eigentliche Machtbasis haben. Das spiegelt sich in der Parteienstruktur wider: In den Philippinen sind Parteien lose Ansammlungen von lokalen oder regionalen Clanführern, in Indonesien sind sie relativ stark zentralisiert. Zwar haben ihre Gliederungen wichtige Stimmrechte bei parteiinternen Wahlen, aber die Politik wird in den Parlamentsausschüssen und in den Parteivorständen gemacht. Und die allermeisten Politiker in Jakarta lassen sich kaum irgendwelchen Clans zuordnen, während in den Philippinen größtenteils dieselben Familien wie zu Beginn des 20. Jahrhunderts im Parlament sitzen.

Wie wird sich die Demokratie also weiter entwickeln? Vieles hängt von den kommenden Präsidentschaftswahlen ab. Wenn sich der – aus der Sicht vieler Indonesier – große Hoffnungsträger „Jokowi“ durchsetzen sollte, könnte das eine neue Phase einer reformorientierten Politik einleiten. Dann würden zum Beispiel auch die Kompetenzen der KPK unangetastet bleiben. Vielleicht entstehen dann in einigen Jahren sogar politische Parteien, deren Programme aussagekräftiger sind als gegenwärtig.