Keine Angst vor dunklen Mächten

Unter der Überschrift „Die Globalisierung des Verbrechens“ stellten die Vereinten Nationen (UN) 2010 ihren ersten Bericht über die Gefahr der internationalen organisierten Kriminalität vor. Dabei erklärte der Direktor des UN-Büros für Drogen- und Verbrechensbekämpfung: „Das organisierte Verbrechen hat sich globalisiert und ist zu einer der größten wirtschaftlichen und bewaffneten Mächte der Welt geworden.“ Er folgerte daraus: „Die transnationale Kriminalität bedroht Frieden und Entwicklung, ja sogar die Souveränität der Nationen.“ Derart düstere Einschätzungen kommen seit den 1990er Jahre aus Politikerkreisen immer wieder.

Obwohl in diesem vorherrschenden Bild der illegalen Globalisierung manches Wahre steckt, trübt es den Blick auf das Phänomen, statt ihn zu klären. Die populären Klagen über den Verlust an staatlicher Kontrolle sind überzogen und geschichtsblind. Entgegen den allgemeinen Annahmen ist die illegale Globalisierung nichts Neues und ihr Verhältnis zum Staat ist nicht einfach Gegnerschaft, sondern Symbiose.

Das globale Verbrechen boomt wie nie zuvor

Zur illegalen Seite der globalen Wirtschaft gehören der Handel mit verbotenen Waren (wie Heroin und Kokain); der Schmuggel legaler Waren (wie Zigaretten), um Sanktionen zu umgehen oder Steuern zu vermeiden; der Schwarzmarkt für gestohlene Waren (besonders beim Diebstahls von geistigem Eigentum); der Menschenhandel; der Handel mit bedrohten Arten und Teilen von Tieren (wie Elfenbein); sowie Geldwäsche für Erlösen aus illegalen Geschäften. Einige dieser transnationalen verbotenen Geschäfte sind kaum mehr als ein Ärgernis für die Strafverfolger – zum  Beispiel grenzüberschreitender Autodiebstahl. Andere jedoch sind im Visier der Politik und den Medien (wie Drogenhandel und die Schleusung von Migranten) oder haben schwere Folgen für die Umwelt (Handel mit giftigen Abfällen) oder die internationale Sicherheit (Waffenschmuggel, Umgehung von Sanktionen).

Meist wird gesagt, das Ausmaß der illegalen transnationalen Geschäfte habe in den vergangenen Jahrzehnten erheblich zugenommen. Selbst wenn das stimmt, heißt das nicht unbedingt, dass diese Geschäfte im Verhältnis zur globalen Ökonomie gewachsen sind, denn diese wächst selbst. Und Berichte über das Ausmaß der transnationalen Kriminalität machen oft kühne Zahlenangaben auf der Basis zweifelhafter Daten. Die Zahlen von Regierungsbehörden und internationalen Organisationen sind hoch problematisch, werden aber kaum hinterfragt. In aller Regel macht man sich nur wenig Mühe, ihre Herkunft zu erklären oder zu begründen, warum sie auch nur im Entferntesten glaubhaft sein sollen.

Das lässt sich am Beispiel des Drogenhandels aufzeigen, dem weitaus wichtigsten Teilbereich der illegalen globalen Ökonomie. Jahr für Jahr veröffentlicht das US-Außenministerium den International Narcotics Control Strategy Report, in dem die illegale Drogenproduktion im Ausland geschätzt wird. Der Ökonom Peter Reuter hebt hervor: „Nie wurde ein Detail bekannt gegeben zur Methode, nach der diese Schätzungen zustande kommen – außer dass sie auf Schätzungen über Anbaugebiete, Ertrag je Hektar und Ausbeute pro Tonne Rohprodukt bei der Raffination beruhen.“ Die Schätzungen enthalten für ihn „rätselhafte Ungereimtheiten über die Zeit und zwischen verschiedenen Zweigen der Drogenbranche. Manche Zahlen sind schlichtweg nicht plausibel.“ UN-Statistiken über das Ausmaß des globalen Drogenhandels sind ähnlich suspekt und beruhen oft auf Vermutungen und Übertreibungen.

Trotzdem haben solche Zahlen einer umfangreichen Buchproduktion zum globalen Verbrechen Nahrung gegeben. Alle erzählen im Grunde die gleiche Geschichte: Das globale Verbrechen boomt wie nie zuvor und ist eine ernste Bedrohung. Außen vor bleibt, dass die Zahlen von den Interessen der Behörden und Organisationen beeinflusst sein könnten, die sie erstellen, weil man Aufmerksamkeit wecken und politische Aktionen bewirken will.

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Im Kern handeln Geschichten über illegale Globalisierung davon, dass Märkte Staaten ausstechen. Doch Staaten halten weiter einige Trümpfe in der Hand. Zunächst einmal legen sie fest, welche Geschäfte überhaupt illegal sind. Änderungen in den Gesetzen zur Erhebung von Steuern, Zöllen und Gebühren und darin, wie strikt sie durchgesetzt werden, haben zum Beispiel tiefgreifende Auswirkungen darauf, ob geschmuggelt wird und wie lohnend das ist. Vor einem Jahrhundert stand vieles, was heute ein transnationales Verbrechen ist – insbesondere der Drogenhandel –, in den meisten Staaten noch gar nicht unter Strafe. Einige heute illegale Geschäfte wurden erst vor wenigen Jahrzehnten verboten – so der Handel mit Giftmüll, Antiquitäten und bedrohten Arten sowie Geldwäsche. Die illegale Globalisierung hat also nicht nur mit ausufernder Kriminalität zu tun, sondern auch mit immer ehrgeizigeren globalen Verboten. Gleichzeitig sollte man nicht vergessen, dass manche heute legalen Geschäfte früher strafbar waren, etwa der Alkoholschmuggel in der Zeit der Prohibition.

Erst staatliche Kontrollen zwingen die im Untergrund Handelnden dazu, Mittel zu ersinnen, diesen Kontrollen zu entkommen. Der Drogenhandel oder der Menschenschmuggel ist gerade deshalb so profitabel, weil sie verboten sind und diese Verbote durchgesetzt werden. Illegale Marktteilnehmer mögen versuchen, Staatsbeamte zu kaufen oder zu bedrohen. Doch das liegt vor allem daran, dass sie sie nicht ganz umgehen können. Korruption ist also ein Zeichen für die Schwäche des Staates, aber auch für seine Macht.

Laut der vorherrschenden Darstellung der illegalen Globalisierung werden Staatsgrenzen zunehmend bedeutungslos. Es stimmt, dass sie regelmäßig ohne Erlaubnis überquert werden. Aber das war schon immer so. Schon seit langem bewegen sich große Ströme illegaler Zuwanderer über die Grenze zwischen den USA und Mexiko. Die erste große Anstieg bei der Schleusung von Migranten in die USA betraf nicht Mexikaner, sondern Chinesen: Sie nutzten diese Hintertür auf den US-Arbeitsmarkt, als das Gesetz zum Ausschluss der Chinesen ihnen 1882 die Vordertüre verschlossen hatte. Die Einschleusung von Migranten ist seit den frühen 1990er Jahren ein immer raffinierteres und besser organisiertes Geschäft geworden, eben weil der Staat stärker geworden ist: Migranten schaffen den Weg über die Grenze nicht mehr alleine, sondern müssen auf die Dienste professioneller Schmuggler zurückgreifen.

Das Ende des Kalten Krieges wird typischerweise als Startpunkt der illegalen Globalisierung gesehen. Doch die gibt es schon seit Jahrhunderten. Das Zeitalter des Merkantilismus seit dem 16. Jahrhundert war mit seinem rasanten Wachstum des Handels über den Atlantik wohl das erste Zeitalter der illegalen Globalisierung. Korruption im Zusammenhang mit Schmuggel war an einigen Orten so institutionalisiert, dass Handbücher mit einer Liste der ortsüblichen Schmiergelder gedruckt wurden. In den amerikanischen Kolonialhäfen wie Boston und New York waren Kaufleute Hauptbeteiligte des Schmuggels, besonders von Melasse aus der Karibik für die Destillerien Neu-Englands. Versuche der britischen Behörden, diese Schmuggelgeschäfte zu unterbinden, trugen im Jahrzehnt vor der amerikanischen Revolution zum Widerstand und letztendlich zur Revolution und der Unabhängigkeit der USA bei.

Seit der Blütezeit des Schmuggels haben die Staaten ihre Fähigkeit, transnationale Verbrechen aufzudecken und zu verhindern, erheblich ausgeweitet. Die Zahl sicherer Häfen für Kriminelle ist dramatisch zurückgegangen, weil die staatliche Strafverfolgung weiter reicht. Dafür sorgt etwa die internationale Kooperation der Polizei, die in immer mehr Auslieferungs- und Rechtshilfeabkommen ihren Ausdruck findet. Manche wichtigen Kontrollinstrumente – etwa die weltweite Einführung von Reisepässen – gehen erst auf das frühe zwanzigste Jahrhundert zurück. Klar ist auch, dass sich in weiten Teilen der Welt die gesellschaftlichen Normen zugunsten des staatlichen Vollzugs verschoben haben. Rings um den Atlantik zum Beispiel galt noch im achtzehnten Jahrhundert Schmuggel als weithin akzeptables, „normales“ Wirtschaftsverhalten. Immer wieder heißt es, dass neue und kostengünstige Technologien wie das Internet illegale transnationale Geschäfte stark erleichtern. Das stimmt ohne Zweifel. Doch es ist nur das letzte, und nicht notwendigerweise wichtigste, Kapitel einer alten Geschichte. Man denke zum Beispiel daran, wie tiefgreifend das Dampfschiff, die Eisenbahn, der Telegraf, das Telefon, das Automobil und das Flugzeug die grenzüberschreitende Mobilität und Kommunikation verbessert haben.

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Zudem ist die Technik ein zweischneidiges Schwert und für den Staat auch Hilfe. Haben nicht die Entwicklung der Fotografie und die Abnahme von Fingerabdrücken die strafrechtlichen Ermittlungen und die polizeiliche Zusammenarbeit über große Entfernungen hinweg revolutioniert? Technische Neuerungen haben lange eine Schlüsselrolle bei der Entwicklung der von Regierungen ausgestellten Reisedokumente gespielt. Die Erfindung des Dampfschiffs im neunzehnten Jahrhundert trug zur weitgehenden Auslöschung der Piraterie auf dem Meer bei.

Auch die neue Computertechnologie ermöglicht nicht nur das transnationale Verbrechen, sondern verbessert auch die Chancen, die Täter aufzuspüren und zu überwachen. Sie gibt überdies den Behörden die Möglichkeit, schneller und regelmäßiger mit ausländischen Partnern zusammenzuarbeiten; grenzüberschreitende Netzwerke für die Durchsetzung von Gesetzen sind heute dichter und mit weniger Kosten verbunden als früher. Künftig werden neue Technologien die Fähigkeit von Staaten weiter verbessern, die grenzüberschreitenden Ströme von Menschen, Waren, Geld und Informationen zu überwachen.

Allzu oft wird auch übersehen, dass manche heimlichen Geschäfte es Staaten erlauben, eigene Interessen zu verfolgen. Die illegale Globalisierung bedroht Staaten nicht einfach, sondern wird im Gegenteil von ihnen für ureigene Zwecke genutzt. Offensichtlich ist das bei der Umgehung von Sanktionen. So wurden in den 1990er Jahren im Irak und in Jugoslawien Wirtschaftssanktionen im großen Stil mit Hilfe von illegalem Handels- und Finanznetzwerken umgangen. In beiden Fällen arbeiteten Staatschefs dabei strategisch mit der kriminellen Unterwelt zusammen.

Der Kalte Krieg gab wesentliche Impulse

Staatlich finanzierter illegaler Handel beschränkt sich nicht auf eine Handvoll „Schurkenstaaten“ wie den Irak unter Saddam Hussein, Serbien unter Slobodan Milosevic oder heute Nordkorea. Politiker in vielen Entwicklungsländern etwa verteilen routinemäßig Erlöse aus dem illegalen Handel im Rahmen ihrer Klientelpflege. Gesetze zum Schutz des Bankgeheimnisses sind eine weitere Art staatlicher Schirmherrschaft; sie stammen aus einer Zeit lange vor der finanziellen Globalisierung.

Auch illegale Finanzgeschäfte und der Waffenhandel sind seit langem eng mit verdeckten Regierungsoperationen verbunden. Der Kalte Krieg, nicht die Globalisierung, hat hier den wesentlichen Impuls gegeben: Die Nachrichtendienste der USA und der Sowjetunion nutzten illegale Netzwerke für viele Zwecke, darunter die Finanzierung und Unterstützung von Aufständischen rund um den Globus. In der finsteren Welt verdeckter Operationen fällt die Unterscheidung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen, also kriminellen Mitspielern mitunter schwer. Der Waffenhandel gilt seit langem als jener Teil der illegalen Weltwirtschaft, in dem staatliche und nichtstaatliche Akteure am engsten miteinander verflochten sind.

Manche illegalen transnationalen Geschäfte dienen auch ohne staatliche Protektion den Zwecken von Staaten. So kann man die Produktfälschung in China – die Herstellung von Nachahmer-Produkten im großen Stil – als indirekt förderlich für staatliche Interessen sehen. Ein historischer Vergleich ist auch hier erhellend: Die Produktpiraterie war wahrscheinlich für die frühe Industrialisierung Amerikas viel wichtiger als heute für Chinas Wirtschaftsentwicklung.

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Nach der verbreiteten Ansicht haben sich nicht nur kriminelle Geschäfte weltweit ausgebreitet, sondern auch die damit verbundene Gewalt. Der erste Grund dafür ist, dass Gewalt ein inhärentes Merkmal illegaler Geschäfte ist. Da sie nicht auf den Schutz des Gesetzes zurückgreifen können, müssen Mitspieler in der illegalen Wirtschaft sich auf informelle Formen der Kontrolle verlassen. Die dienen dazu, Konflikte untereinander zu lösen, die zu bestrafen, die ihnen im Weg stehen, und die abzuschrecken, die sich vielleicht einmischen würden. Gewalt ist dafür eine althergebrachte Form der Selbsthilfe.

Dennoch ist die illegale globale Ökonomie mehr durch Heimlichkeit als durch Gewaltausübung gekennzeichnet. Episoden der Gewalt wecken jedoch am meisten Aufmerksamkeit. Die Analyse ist daher von einer Wahrnehmungsverzerrung geprägt: Man schaut vor allem auf die gewalttätigsten Teile der illegalen Ökonomie – speziell das Drogengeschäft, auch wenn sogar Drogenmärkte weniger von Gewalt geprägt sind als allgemein angenommen. Innerhalb des Drogenhandels gilt die meiste Aufmerksamkeit harten Drogen wie Kokain oder Heroin, nicht weichen wie Marihuana. Und innerhalb des Geschäfts mit harten Drogen richtet sich der Blick auf die gewalttätigsten Orte – etwa auf Kolumbien statt auf Bolivien.

Illegaler Handel und Krieg sind vielfältig verbunden

Auch die Schleusung von Migranten wird selektiv wahrgenommen. Die Aufmerksamkeit von Medien und Politikern wecken meist extreme Fälle von Tod und Missbrauch: Menschen, die in der Wüste ums Leben kommen, in verschlossenen Containern ersticken oder in tückischen Gewässern ertrinken. So tragisch diese Fälle sind: Wenn man das schiere Ausmaß illegaler Grenzübertritte betrachtet, sind sie klar die Ausnahme und nicht die Regel. Auch gewaltsame Auseinandersetzungen zwischen Schleusern und Behörden sind recht selten. Wer Migranten schleusen will, wird Vertreter der Staaten typischerweise umgehen (oder bestechen), nicht sie gewaltsam herausfordern.

Zudem wird Gewalt in der illegalen globalen Ökonomie eher selektiv und zweckgebunden eingesetzt als willkürlich und grundlos. Die Opfer sind eher andere Beteiligte als die allgemeine Öffentlichkeit oder Staatsvertreter (und manche von diesen werden zur Zielscheibe, weil sie an dunklen Geschäften beteiligt sind). Exzessive Gewalt ist oft schlecht für das Geschäft: Sie stiftet Unruhe und zieht die prüfenden Blicke von Polizei und Medien an.

Der zweite Grund für die Verbindung des illegalen Handels mit Gewalt ist: Er wird zunehmend dafür verantwortlich gemacht, Kriege anzuheizen, und umgekehrt. Illegaler Handel und Krieg sind natürlich oft und vielfältig verbunden. Doch dieser Zusammenhang wird allzu leicht überbewertet und zu sehr vereinfacht. Zum Beispiel beim illegalen Drogenhandel: Viele Drogenanbaugebiete und Transitregionen sind keine Kriegsregionen, und in vielen Kriegsregionen werden Drogen weder angebaut noch durchgeleitet. Im prominenten Fall Mexiko sind der ausgedehnte Drogenhandel sowie die kleinen und isolierten Aufstände im Land geradezu auffällig unverbunden.

Oft heißt es, der illegale Handel behindere und erschwere den Wiederaufbau nach kriegerischen Konflikten. Das trifft sicher zu auf Fälle wie Bosnien und das Kosovo, die erst unlängst unabhängig geworden sind. Lange vergessen ist aber, dass es auch für die Vereinigten Staaten in den Wirren nach dem amerikanischen Unabhängigkeitskrieg stimmt. Die Schmuggelpraktiken, die im Krieg nützlich gewesen waren, erwiesen sich für den neu gegründeten Staat als Hindernis. Die illegale Globalisierung ist also keineswegs eine neue Bedrohung, sondern in vieler Hinsicht eine alte Geschichte. Je nach Zeit, Ort und Bereich der illegalen Wirtschaft reichte die staatliche Reaktion darauf von Verurteilung und Bekämpfung bis hin zur Tolerierung und Komplizenschaft. Daher müssen wir die illegale Globalisierung ernst nehmen, dürfen aber dabei den Staat nicht aus dem Blickfeld drängen. Wir haben es nicht mit einem Krebsgeschwür der Weltwirtschaft zu tun, sondern mit einem festen Bestandteil davon. Staaten werden nicht von der Globalisierung illegaler Märkte an den Rand gedrängt. Sie geben erst den Ausschlag dafür, dass die entstehen und sich verfestigen.

Aus dem Englischen von Barbara Kochhan