Der Multidimensional Poverty Index ersetzt von diesem Jahr an den Index für menschliche Armut (Human Poverty Index, HPI) im jährlichen Bericht des UN-Entwicklungsprogramms (UNDP). Er misst Armut an den drei Dimensionen Bildung, Gesundheit und Lebensstandard, die in insgesamt zehn Indikatoren unterteilt sind. Die Indikatoren fragen beispielsweise danach, wie viele Haushaltsmitglieder länger als fünf Jahre zur Schule gegangen sind, ob ein Kind in der Familie gestorben ist, ob der Haushalt Zugang zu Elektrizität hat und ob sauberes Trinkwasser mehr als 30 Gehminuten entfernt ist. Eine Familie gilt nach dem MPI als arm, wenn mindestens 30 Prozent der unterschiedlich gewichteten Indikatoren auf sie zutreffen.
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Der MPI macht Armut also nicht nur am Einkommen einer Person fest wie die Weltbank mit ihrer Armutsgrenze von 1,25 Dollar pro Tag (früher 1 Dollar pro Tag). Doch das ist nicht das wirklich Neue am MPI: Auch seinem Vorgänger, dem Human Poverty Index, und dem Human Development Index, den das UNDP seit 1990 erstellt, liegt ein breiteres Verständnis von Armut beziehungsweise Entwicklung zugrunde. Sozialwissenschaftler und Ökonomen experimentieren seit vierzig Jahren mit Verfahren zur Armutsmessung, die nicht nur fragen, was ein Mensch im Portemonnaie hat, sondern auch, unter welchen Bedingungen er lebt und welche Chancen er hat, diese Bedingungen zu ändern.
Den MPI unterscheidet von anderen mehrdimensionalen Armutsindizes, dass seine Daten aus Haushaltsbefragungen stammen, die alle drei Dimensionen Gesundheit, Bildung und Lebensstandard gleichzeitig abdecken. Das macht es zum einen möglich, eine absolute Zahl der weltweit Armen anzugeben: Nach dem ersten MPI, der auf Daten aus 104 Ländern beruht, sind das 1,7 Milliarden Menschen – rund 400 Millionen mehr, als unter die Einkommensgrenze von 1,25 Dollar am Tag fallen. Zum anderen ermöglicht es der MPI, bis hinunter auf die Ebene einzelner Haushalte festzustellen, wo in einem Land die ärmsten Bevölkerungsgruppen leben und in welchen der zehn Indikatoren sie benachteiligt sind.
Mit dem älteren Human Poverty Index war das nicht möglich, weil dessen Daten aus unterschiedlichen Quellen stammten und sich nur zu landesweiten Durchschnittswerten zusammenfassen ließen. „Mit dem alten Index konnte man eine Länderrangliste erstellen. Das schafft zwar Aufmerksamkeit, aber mit dem MPI kann man zeigen, was sich hinter dem Indexwert eines Landes verbirgt“, sagt Sabina Alkire von der Poverty and Human Development Initiative der Universität Oxford, die den Index im Auftrag des UNDP entwickelt hat (siehe Interview auf Seite 40).
Der eigentliche Wert des MPI liegt also nicht in seiner Länderrangliste, sondern darin, dass mit seiner Hilfe die Armutssituation beliebig definierter Bevölkerungsgruppen erfasst werden kann. Sabina Alkire und ihre Mitarbeiterinnen haben zum Beispiel gezeigt, dass die Menschen im Nordosten Kenias ärmer (im Sinne des MPI) sind als der Durchschnitt der Bevölkerung von Niger, dem letztplatzierten Land auf der MPI-Rangliste. Dagegen haben die Einwohner der kenianischen Hauptstadt Nairobi einen Lebensstandard wie die Menschen in der Dominikanischen Republik, die in der oberen Hälfte der Liste rangiert.
Martin Ravallion, der Direktor der Forschungsabteilung der Weltbank, hat in einer Online-Diskussion zum MPI kritisiert, er sehe keinen Sinn darin, einen aggregierten Index zu konstruieren, wenn sein tatsächlicher Nutzen darin liege, ihn wieder auseinanderzunehmen. Dieser Einwand verkennt aber die Vorgehensweise der Forscherinnen aus Oxford: Die Daten, die in den MPI einfließen, müssen zuerst zusammengefasst werden, um die ärmsten Haushalte zu identifizieren, auf die mehr als 30 Prozent der Indikatoren zutreffen. Aus dieser Gruppe können dann die Untergruppen gefiltert werden, die man genauer unter die Lupe nehmen möchte.
In ihrer Antwort auf Ravallion gibt Sabina Alkire folgendes Beispiel: In Gabun haben 62 Prozent der Bevölkerung keinen Zugang zu angemessenen Sanitäranlagen. Aber nur gut die Hälfte von ihnen sind arm im Sinne des MPI. Das heißt, 32 Prozent der Bevölkerung von Gabun sind sanitär unterversorgt und gleichzeitig in so vielen anderen Bereichen benachteiligt, dass sie als arm gelten müssen – und diese Untergruppe lässt sich nur identifizieren, wenn zuvor die Gesamtgruppe der Armen erfasst wurde.
Es gibt noch weitere Einwände gegen den MPI – zum Beispiel den, dass auch er wesentliche Dimensionen von Armut außer Acht lässt. Sabina Alkire findet das selbst „unbefriedigend“. Sie hätte gern Aspekte wie die Arbeitssituation oder Schutz vor Gewalt in den Index integriert. „Für diese Dimensionen gibt es aber für über hundert Länder keine Daten, die aus den selben Erhebungen wie die anderen Daten stammen“, erklärt sie.
Martin Ravallion moniert zudem die Gewichtung der Indikatoren. Im MPI habe der Tod eines Kindes das gleiche Gewicht wie die Tatsache, auf einem dreckigen Fußboden leben zu müssen, mit Holz zu kochen und kein Radio, Fernsehen, Telefon, Fahrrad oder Auto zu besitzen. Das, so Ravallion, seien „hochgradig fragwürdige Werturteile“, die in der Politik zwar manchmal nötig seien, die aber nicht in aggregierten Indizes versteckt werden sollten.
Sabina Alkire entgegnet dem, dass letztlich jede Definition von Armut willkürlich sei. Zudem hätten Tests gezeigt, dass auch bei anderer Gewichtung der Indikatoren die MPI-Rangliste sich nicht wesentlich verändere. Der MPI sei ohnehin weniger ein Werkzeug für den Vergleich von Ländern als ein Instrument, das Entscheidungsträgern hilft, ihre Politik gegen Armut zu verbessern. Und für einzelne Länder lasse sich die Gewichtung beliebig verändern: Wenn die Regierung eines Landes beispielsweise mit Hilfe des MPI die Armut in der Bevölkerung erfassen wolle, könne sie die Gewichtung an vorherrschende sozio-ökonomische Präferenzen oder an Entwicklungsfortschritte in bestimmten Bereichen anpassen, also beispielsweise den Indikator Gesundheit niedriger oder höher werten als den Indikator Bildung.
Experten wie der Entwicklungsökonom Markus Loewe vom Deutschen Institut für Entwicklungspolitik in Berlin sagen, dass der MPI die Technik der Armutsmessung ein gutes Stück vorangebracht hat. Aber wird er auch zu einer wirksameren Armutsbekämpfung beitragen? Das ist eher unwahrscheinlich: Die Broschüre, in der der Index vorgestellt wird, wartet mit einer Reihe von „Erkenntnissen“ und „Schlüsselergebnissen“ auf, die alles andere als neu sind. Dass zum Beispiel im indischen Bundesstaat Kerala in Bereichen wie Gesundheit und Bildung viel größere Fortschritte erzielt wurden als in anderen Landesteilen, ist seit Jahrzehnten bekannt. Und trotzdem haben sich die Regierungen anderer indischer Bundesstaaten daran kein Beispiel genommen. Darauf hat schon vor 16 Jahren der Ökonom T.N. Srinivasan in einer Kritik des damals neuen Human Development Index hingewiesen, an den seine Macher ganz ähnliche Hoffnungen auf eine bessere Politik geknüpft hatten.
Markus Loewe vom DIE sieht sogar das Risiko, dass Messinstrumente wie der MPI sich eher ungünstig auf die Politik auswirken: „Indizes verleiten zu kurzfristig erfolgversprechenden Maßnahmen, um bestimmte Indexwerte zu verbessern. Was langfristig für die Entwicklung eines Landes erforderlich wäre, gerät da leicht aus dem Blick.“ Insofern passt die Vermutung der MPI-Erfinderin Sabina Alkire, dass das UNDP den neuen Index wohl auf jeden Fall pünktlich zum Gipfeltreffen zu den UN-Millenniumszielen Ende September in New York präsentieren wollte – zu einer Zeit, da alle im Entwicklungsgeschäft Tätigen sich den Kopf zerbrechen, wie bis 2015 noch möglichst große Fortschritte gemacht werden könnten.
