Große Ziele, kaum Erfolge

Doch spätestens seit den Anschlägen vom 11. September 2001 steht der Aufbau zerfallener oder fragiler Staaten wieder auf der internationalen Tagesordnung. Seit der Intervention in Afghanistan gilt state-building als ein Instrument, mit dem nicht nur Entwicklungsziele verfolgt, sondern auch Bedrohungen der internationalen Sicherheit abgewehrt werden sollen. Der heutige Gebrauch des Begriffs unterscheidet sich in einem wichtigen Punkt vom früheren Verständnis: Die Modernisierungstheorie nahm an, dass der Aufbau eines Staates ein quasi natürlicher Vorgang sei, der innerhalb von Staaten angestoßen werde und von allein ablaufe. Heute hingegen gilt das Eingreifen von außen als Voraussetzung für den Erfolg. Auch wenn viel von „lokaler Verantwortung“ (local ownership) gesprochen wird: In der Praxis verläuft der Aufbau von Staaten heute in der Regel von oben nach unten; Rezepte und Instrumente werden von außen in ein Land gebracht und müssen dort funktionieren.

Man kann eher technokratisch orientierte Ansätze von solchen unterscheiden, die den Aufbau von Staaten mit dem Paradigma der „guten Regierungsführung“ (Good Governance) verbinden. Der technokratische Ansatz verfolgt eine klar abgegrenzte Agenda, die auf die Herstellung öffentlicher Sicherheit und institutionelle Reformen im Staatsapparat setzt. Solche Eingriffe versprachen schnelle Ergebnisse, unterschätzten jedoch den Einfluss von Kultur, informellen Institutionen, Identitäten und Interessen lokaler Kräfte. Die scheinbar unpolitischen Reformvorschläge sind vielmehr hochpolitisch, was in der Vergangenheit in der Praxis zu unvorhergesehenen Schwierigkeiten geführt hat.

Der andere Ansatz hat viel weitergehende Ziele: Sie umfassen den Schutz der Menschenrechte, Rechtsstaatlichkeit, Beteiligung der Zivilgesellschaft, die Förderung von Frauen, sozialen Ausgleich, Armutsreduzierung, makroökonomische Stabilität und Wachstum sowie die Prävention von Gewaltkonflikten. Diese Strategie ist jedoch der Kritik ausgesetzt, dass sie sowohl die lokalen als auch die von außen eingreifenden Kräfte mit Aufgaben überlädt, ohne klare, handlungsleitende Prioritäten zu setzen.

Ganz gleich allerdings, in welcher Variante state-building umgesetzt wird: Gegenüber dem Vorhaben ist grundsätzlich Skepsis angebracht.Michael Doyle und Nicholas Sambanis haben in einem Vergleich von 121 Fällen zwischen 1945 und 1999 festgestellt, dass in kaum der Hälfte ein erneuter Ausbruch eines Bürgerkriegs verhindert werden konnte und dass weiter reichende Ziele einer politischen Liberalisierung nur äußerst selten erreicht wurden. Die schlechte Erfolgsquote solcher Interventionen liegt nicht zuletzt an den häufig viel zu ambitionierten Zielen. Es wird übersehen, dass politische Ordnungen immer in sozio-kulturellen Vorstellungen über Autorität, Recht und Legitimität verwurzelt sind. Daher ist der bloße Export von Organisationen und Verfassungen zwecklos, wenn sie nicht mit gesellschaftlichen Werten und Präferenzen vereint werden können.

Selbst dort, wo westliche Länder enorme Ressourcen aufgewendet haben, sind Erfolgsgeschichten selten. Afghanistan ist das beste Beispiel: Der afghanische Staat ist auch neun Jahre nach der Petersberg-Konferenz unfähig, weite Teile seines Territoriums zu kontrollieren, staatliches Recht durchzusetzen oder nennenswerte Steuereinnahmen zu erzielen. Ein wichtiger Grund dafür ist, dass die intervenierenden militärischen und zivilen Kräfte zumeist ohne Vorwissen über die Situation in Afghanistan eintrafen und bis heute von lokalen Machthabern instrumentalisiert werden. Zwar stellt das Land am Hindukusch sicherlich einen Extremfall dar, doch auch weniger dramatische Fälle wie Osttimor oder Kambodscha geben wenig Anlass zu Optimismus.

Unter günstigen Umständen konnten jedoch gewisse Erfolge erzielt werden. In Liberia und Sierra Leone zum Beispiel wurden die Konflikte mit der Niederlage einer Partei beendet, so dass die politische Machtfrage vorläufig geklärt war. Die internationale Gemeinschaft entsandte Friedensmissionen und mobilisierte große Summen für diese relativ kleinen Länder. So konnte nicht nur die Gewalt beendet, sondern auch ein wirtschaftlicher Aufschwung in Gang gesetzt und die Handlungsfähigkeit des Staates spürbar verbessert werden. Allerdings haben auch diese Länder noch lange Wege vor sich; lediglich ein hoffnungsvoller Anfang ist gemacht.

Insgesamt kann man feststellen, dass Ziele des Staatsaufbaus, die über ein Ende der Gewalt und eine gewisse wirtschaftliche Erholung hinausgehen, nur selten erreicht werden. Groß angelegte Transformationsvorhaben sind am ehesten in kleinen Staaten gelungen, in denen kooperative Eliten regieren, die an Frieden und politischen Reformen interessiert sind. Diese lokalen Faktoren hatten einen wesentlich größeren Einfluss auf die Erfolgschancen als die Strategien und Mittel der von außen eingreifenden Kräfte.

Dafür sind strukturelle Probleme verantwortlich, die kaum überwunden werden können. Um diese Probleme anschaulich zu machen, eignet sich das Konzept der „verbundenen Arenen“, das die Friedensforscher Klaus Schlichte und Alex Veit entwickelt haben. Als Arenen verstehen Schlichte und Veit Orte, an denen politische und gesellschaftliche Akteure zusammenkommen, Macht ausüben und Informationen und Ressourcen austauschen. Beim Staatsaufbau kann man drei Arenen unterscheiden: das „Hauptquartier“ einer von außen intervenierenden Institution, ihr „Basislager“ vor Ort in der Hauptstadt des aufzubauenden Staates und die lokalen Büros im Hinterland („bush offices“). Zwischen diesen Arenen bestehen Verbindungen, über die Anweisungen und Gelder nach unten und Informationen nach oben fließen. Das „Hauptquartier“ entwirft die Politik und formuliert die entsprechenden Richtlinien. Die Entwicklungsorganisationen leiten diese Vorgaben an ihre Mitarbeiter in die „Basislager“, die die Anweisungen an die lokalen Bedingungen anpassen und an die durchführenden „bush offices“ weitergeben. Diese drei Arenen sind in hohem Maße voneinander abhängig: Das „Hauptquartier“ verteilt die Ressourcen und verlangt nach stetigen Fortschrittsberichten, um sich öffentlich zu legitimieren. Das „bush office“ hat Zugang zu wichtigem lokalem Wissen, benötigt aber Ressourcen, um etwas zu erreichen.

Laut Schlichte und Veit führen diese Strukturen zwangsläufig dazu, dass die politischen Ziele eines Eingriffs von außen nie Eins zu Eins verwirklicht werden können. Erstens entstehen erhebliche Kommunikations- und Planungsprobleme, da sich die Anforderungen aus dem Hauptquartier kaum damit vereinbaren lassen, was vor Ort möglich ist. Entscheidungsträger auf dieser Ebene verfügen nicht über das lokale Wissen und neigen dazu, den Ort der Intervention als unbeschriebenes Blatt zu verstehen und die lokalen Machtstrukturen auszublenden. Zugleich können im „Basislager“ und im „bush office“ einheimische Kräfte Einfluss auf die Umsetzung politischer Vorgaben ausüben, zum Beispiel indem sie als Mittler zwischen den intervenierenden und den lokalen Kräften auftreten und dabei ihre eigene Agenda verfolgen.

Die politische Praxis sollte mehr Aufmerksamkeit auf soziale Ordnungen vor Ort richten

Beim Aufbau von Staaten treffen also lokale, nationale und internationale Interessen aufeinander. Diese Interessen können durchaus harmonieren, meistens sind sie jedoch nur schwer miteinander vereinbar. Die Denkweise externer Kräfte wie zum Beispiel staatlicher Entwicklungsagenturen ist geprägt von der selbstbezüglichen Logik von Bürokratien und Denkfabriken, die ihr Handeln in Fachkreisen und der Öffentlichkeit legitimieren müssen, nicht aber gegenüber den Menschen in den Zielländern. Lokale Eliten wiederum sind darum besorgt, ihre Macht und ihren Einfluss sowie die dafür nötigen Ressourcen zu sichern. Entsprechend haben sie vielerorts eine bemerkenswerte Finesse darin entwickelt, Teile des state-building-Programms zur Verfolgung ihrer eigenen Projekte zu verwenden.

Der Aufbau von Staaten von außen ist in der Regel ein konfrontativer und weniger ein kooperativer Vorgang. Häufig behalten lokale Kräfte in diesen Begegnungen die Oberhand. Intervenierende Institutionen sind zwar mit größeren Ressourcen ausgestattet und oft auch militärisch überlegen, jedoch verhindern die langen Befehlsketten, denen sie unterworfen sind, die notwendige Anpassung an lokale Bedingungen. Im Gegensatz dazu verfügen die lokalen Eliten über Netzwerke, die ihnen den Zugang zur lokalen Bevölkerung und die flexible Anpassung an immer neue Situationen ermöglichen.

Anstatt also weiter über groß angelegte und ehrgeizige Interventionen nachzudenken, sollten die Forschung und die politische Praxis mehr Aufmerksamkeit auf soziale und politische Ordnungen vor Ort richten. Diese Ordnungen sind oft hybrid, stellen also eine Kombination formalstaatlicher und informeller Praktiken und Institutionen dar. Auch wenn diese Arrangements oft instabil sind, sind sie dennoch eine wichtige Voraussetzung für die Anpassungs- und Überlebensfähigkeit von Gesellschaften. Man weiß bislang noch recht wenig, wie politische Ordnungen in fragilen Staaten funktionieren. Erste Ergebnisse eines Forschungsprojekts des Zentrums für Entwicklungsforschung (ZEF) der Universität Bonn und des Instituts für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg-Essen zeigen jedoch, dass sowohl die Identitäten politischer und gesellschaftlicher Gruppen als auch die Legitimation von Macht und Herrschaft von großer Bedeutung sind.

Dazu wurden Feldstudien in zwei Provinzen Afghanistans (Paktia, Kundus) und zwei Regionen in Somaliland (Sanaag, Awdal) durchgeführt. In Somaliland, dem nördlichen Teil Somalias, der sich Anfang der 1990er Jahre für unabhängig erklärt hat, haben lokale Kräfte relativ erfolgreich von unten nach oben staatliche Strukturen aufgebaut. Dagegen steht die internationale Gemeinschaft in Afghanistan vor dem Scheitern.

Somaliland zeigt, dass die Auswirkungen eines Krieges auf soziale Normen berücksichtigt werden müssen

Doch auch innerhalb der beiden Staaten gibt es Unterschiede. So haben in Kundus Warlords die Macht, während sie in Paktia keine beherrschende Position einnehmen konnten: Diese Provinz ist von starken Stammesstrukturen gekennzeichnet, die über ein gemeinsames Rechtssystem, das Paschtunwali, miteinander vernetzt sind. In Kundus fehlen entsprechende Institutionen aufgrund der komplizierten Migrationsgeschichte der Region. Daher gibt es dort kaum organisierte Kräfte, die sich den Warlords hätten entgegenstellen können. Da die Warlords über keine traditionelle Legitimität verfügen, haben sie sich staatliche Posten gesichert, die ihnen zumindest eine formelle Autorität verschaffen. Mit Hilfe der Ressourcen ausländischer Geber, zu denen sie gute Beziehungen pflegen, sichern die Warlords in Kundus ihren Einfluss. In Paktia dagegen wird der Staat als Fremdkörper angesehen, der auf Distanz zu halten ist.

In Somaliland wiederum haben sich in den Regionen Awdal und Sanaag staatliche Institutionen unter starker Einbeziehung traditioneller Strukturen gebildet. In Awdal haben sich die Klanältesten mehr und mehr aus Entscheidungsprozessen zurückgezogen, je besser die staatlichen Institutionen funktionierten. In Sanaag hingegen ist die Gesellschaft aufgrund heterogener Klanstrukturen und traumatischer Kriegserfahrungen stark gespalten; das verhindert eine weitere Formalisierung politischer Herrschaft einschließlich der Bereitstellung von öffentlichen Gütern und der Regelung öffentlicher Angelegenheiten.

Diese Beispiele zeigen, dass Sozialkapital – also Verbindungen und gemeinsame Spielregeln zwischen gesellschaftlichen Gruppen – eine wichtige Ressource für Friedenskonsolidierung und Wiederaufbau ist. Somaliland und Afghanistan verdeutlichen, dass die Auswirkungen eines Krieges auf soziale Normen und Institutionen berücksichtigt werden müssen, wobei es in dieser Hinsicht große Unterschiede sowohl zwischen Staaten als auch innerhalb von Ländern gibt.

Einen Königsweg hin zu einem besseren state-building gibt es nicht. Das Beispiel Somaliland zeigt aber, dass Initiativen „von unten“ eine vielversprechende Alternative zum Festhalten am Zentralstaat darstellen. Die Herausbildung und Wahrung gesellschaftlicher Ordnung beruht auf Identitäten, gemeinsamen Normen und Legitimität. Die jeweils besonderen Bedingungen vor Ort machen es den „bush offices“ schwer, politische Richtlinien und allgemeine Prinzipien aus dem „Hauptquartier“ zu befolgen. Zudem beziehen Entwicklungs- und Sicherheitsbürokratien nur einen geringen Teil ihrer Legitimation aus den tatsächlichen Ergebnissen ihrer Arbeit – ihr Eigeninteresse liegt vielmehr darin, sich im politischen Diskurs im Westen als Problemlöser zu präsentieren.

Es sind also Zweifel angebracht, dass sich allgemeingültige Konzepte zum Staatsaufbau entwickeln und durchsetzen lassen, die zugleich die Bedingungen vor Ort ausreichend berücksichtigen. Die Stabilisierung fragiler Staaten als Kernelement einer neuen internationalen Ordnung mit„globaler Regierungsführung“ (Global Governance) hat sich weitgehend als Selbsttäuschung erwiesen. Entscheidender für das Schicksal von Krisenstaaten sind die Niederungen lokaler Politik. Die Entwicklungsforschung und die Entwicklungspolitik kommen deshalb nicht umhin, sich verstärkt mit den Besonderheiten der Arenen zu befassen, in denen intervenierende und lokale Kräfte aufeinandertreffen. Der Einfluss von außen auf den Staatsaufbau hingegen ist kleiner als bisher angenommen.